Самоуправление

Самоуправление - институт государственного права. термин С.(Selbstverwaltung; по франц. нет соответственного слова) на континентеЕвропы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в Россиис 1860-х гг.) и представляет перевод англ. selfgovernment; как указываетсамое словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом делсамими заинтересованными гражданами (непосредственно или черезпосредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти.В широком смысле С. имеет место везде, где правительство избирается ивполне зависит от народа (т. е. преимущественно в республиках); в этомсмысле Соедин. Штаты, Швейцария и даже Франция, а также отдельные штатыи кантоны суть самоуправляющиеся государства, а их парламенты органы С.В самой Англии парламент, наравне с мировыми судьями и судом присяжных,обыкновенно называется органом С. Самоуправлением пользуется такжецерковь (где она отделена от государства), а также всякая ассоциация иливообще общественная группа, раз ей предоставлено право, в определенныхзаконом или уставом пределах, заведовать собственными делами, хотя бы ипод надзором правительства. Но гораздо употребительнее термин С. в болеетесном смысле, когда он является синонимом местного самоуправления иобозначает, что хозяйственными и иными дедами какойлибо административнойединицы (провинции, уезда, общины и т. д.) заведуют жители этой самойединицы, а не органы центральной власти; в этом только смысли С. иявляется самостоятельным институтом. С. существует, следовательно, там,где местные дела противополагаются общегосударственным. С. предполагаетне только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных,не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость;оно признает различие самых источников власти для тех и других: первыелибо властвуют по собственному праву ("милостию Божией"), либо получаютвласть от всего народа ("волею народа"); вторые получают ее от местногообщества. Различие между государственным управлением и С. простираетсяна самый ее характер. правительство ость носитель государственногосуверенитета - власть же органов С. не суверенна; правительство являетсявластью законодательной - органы самоуправления действуют в порядке и впределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью.Правительственная власть может законно сама себя реформировать, можетдаже (в теории) изменить самую свою сущность (заменить республиканскуюформу монархической, неограниченную монархическую власть ограниченной ит. д.), тогда как органы С. создаются, нормируются и реформируютсяверховной властью. Таким образом правительство есть власть верховная,органы С. - власть подзаконная. С принципиальной точки зрения эторазличие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность междудвумя институтами. На практике, однако, в различный эпохи и даже ныне вразличных государствах, сфера компетенции С. так причудливоразграничивается со сферой компетенции государства, С. принимает стольразличные формы, что противоположение это теряет, отчасти, своезначение. Между вполне независимым, суверенным государством исамоуправляющейся, зависящей от него единицей разница очевидна, новесьма трудно провести определенную границу между понятиямисамоуправляющейся единицы и государства не суверенного. Последнее, дажевходя в состав союзного государства (штат в Америке, кантон в Швейцарии,государство в Германии), сохраняет свое самостоятельное правовластвования; управление его самостоятельно и бесконтрольно; властьпринадлежит ему не только quo ad exercitium, но и quo ad ins. Напрактике, однако, государство не суверенное самостоятельно, даже впределах своей компетенции, далеко не безусловно. Так, штаты СевернойАмерики, являясь несомненно государствами, а не самоуправляющимисяпровинциями, ограничены в праве реорганизации своего собственногогосударственного строя (они обязаны сохранять республиканскую форму) исвоих гражданских законов (запрещение рабства). Кроме того, есть такиеотрасли управления (напр. назначение офицеров, обучение милиции),которые ведаются властями штата под непосредственным наблюдением всегосоюза. Фактически влияние союза на дела штата еще гораздо шире. Ещеменее абсолютна самостоятельность государств вассальных. Дажегосударства, признаваемые суверенными, ставятся иногда под бдительныйконтроль иностранных держав (финансовый контроль над Сербией, Грецией).Наконец, все слабые государства находятся под постоянным фактическимконтролем великих держав, и каждая крупная перемена в первых должна бытьпризнана последними: это, правда, положение не юридическое) но от тогоне менее действительное. С другой стороны, самостоятельностьсамоуправляющихся единиц может быть чрезвычайно широка. Графства исельского округа Новой Англии заведуют своими внутренними делами наосновании законов штата, но вполне самостоятельно; должностные лица ненуждаются в утверждении и не обязаны отчетом правительству штата; онообыкновенно не гарантирует их долгов и имеет дело с ними только тогда,когда они желают либо разделиться на две части, либо слиться с соседнимив одну самоуправляющуюся единицу; но в подобных случаях и конгресс Соед.Штатов вмешивается в дела отдельных штатов. Столь же, если не болеесамостоятельны такие самоуправляющиеся области, как Канада, Капландия идругие английские колонии, зависимость которых от Англии выражаетсятолько в дарованной им конституции и в надзоре представителя верховнойвласти, в лице назначенного ею губернатора или генералгубернатора: ониимеют свой парламент, свое министерство, свои законы. Итак, с однойстороны не суверенные государства, а отчасти и суверенные, не могут бытьпризнаны властвующими безусловно самостоятельно; с другой,самостоятельность при С. может быть весьма велика - следовательно точнойи определенной границы между этими двумя понятиями нет; разница междуними скорее количественная. Формы, которые принимает С., разнообразны добесконечности; различен и объем территории самоуправляющихся единиц, икруг дед, переданных в их ведение, и отношение их к государству, иорганизация, и самый характер самоуправления. В последнем отношенииможно указать на различие между аристократическим С. (Англия допоследних реформ 1888 и 1894 г., Австрия, Пруссия), при которомзаведование местными делами принадлежит привилегированным группамнаселения, и демократическим С. (Соединенные Штаты), при которомзаведование местными делами принадлежит всему населению даннойместности. С точки зрения территории различается, во-первых, С.,допущенное на одинаковых началах на всем пространстве данногогосударства или на значительной его части (различные америк. штаты,Россия, Англия), от С. или автономии, признанной для какой-нибудьотдельной провинции, на основе специального закона (Канада, Вост.Румелия в эпоху 1878 - 85 г.), и во-вторых, С. в больших или меньшихтерриториальных единицах. Так напр., в штатах Новой Англии правом С.пользуются графства, на которые делятся штаты, и сельские округа, накоторые делятся графства; в России - губернии, уезды" волости и сельские общества; в Англии - графства иприходы. Ирландия давно и упорно добивается областного для себясамоуправления, гомруля; в виде уступки Англия дала ей С. графств. Кругдел, переданных в ведете самоуправляющихся единиц, также весьмаразличен. В литературе государственного права были делаемы попыткитеоретически отграничить эти дела от дел государственных, как делаобщественные (Гирке, Шэффле, кн. Васильчиков), но такая классификацияопровергается как самым фактом чрезвычайного разнообразия в определенииграниц компетенции органов С., так и тем, что народное просвещение иборьба с заразными болезнями, по большей части входящие в сферудеятельности С., суть несомненно задачи государственные, возложенныегосударством на органы С. Все различия в С. объясняются историческим егопроисхождением. В государствах новых, возникших в последнее время внецивилизованных странах (западные штаты Сев. Америки, австралийскиеколонии), а также в государствах древних, но совершенно разорвавших сосвоим прошлым и пережившим период строгой централизации (Франция,Россия), самоуправление дается отдельным местностям государством,обыкновенно - по общему плану и на общих основаниях, иногда неохотно,медленно, после упорной борьбы. В государствах, сложившихся из болеемелких единиц и притом не разорвавших со своим прошлым (восточные штатыАмерики, Швейцария, Норвегия), С. строилось снизу вверх. Наконец, естьгосударства, сохранившие старинные начала С., обыкновенноаристократического, но в последнее время уступившие новым требованиямжизни и внесшие сверху в старинное С. новые, демократические начала(Англия). На протяжении всей политической истории государств мы видимборьбу начала С. с стремлением к государственному всемогуществу. Местныезадачи (дороги, водоснабжение и т. п.) с технической точки зрения вгромадном большинстве случаев могут легче осуществляться местнымидеятелями, действующими по поручению и под бдительным контролемобщества, чем лицами, назначенными и руководимыми из отдаленного (кактерриториально, так и по кругу интересов) государственного центра. Вэтом - теоретическое основание принципа С. С другой стороны, С., дажепри узком круге компетенции, легко может сделаться большой силой.Обыкновенно общественные группы, стремящиеся к развитию свободы, кпрогрессу, к распространению образования, стоять за расширение С.,партии консервативные, аристократические ведут борьбу против него; нобывает и наоборот, напр. во Франции, где демократия долго была враждебнаС., опасаясь, что в некоторых местностях оно послужит опорой для старыхпарий. Тоже мы видим и в Австрии, где областное самоуправление, по своейорганизации, менее демократично, чем даже австрийский рейхсрат, и где,поэтому, консерваторы стоят за возможное расширение его функций, адемократические группы - за их сужение. Историческими условиямивозникновения и развития С. и характером интересов, ведущих борьбу занего или против него, объясняются различия в отношении между С. игосударственной властью. При всем их разнообразии, эти отношения могутбыть сведены к трем типам: английскому, французскому и прусскому. ВАнглии вся действительная власть в круге местных интересов принадлежиторганам С.; правительство только наблюдает за ними (к этому же типуотносится Америка). Во Франции власть принадлежат органам правительства;органы С. являются совещательными коллегиями. В Пруссии органысамоуправления и государства слиты в одну целостную организацию. ВАнглии до недавнего времени важнейшим органом местного С. были мировыесудьи, которым принадлежала как юстиция, так и администрация. Ониназначались короной, но из местных землевладельцев, и были совершеннонезависимы от центрального правительства, так что de facto являлисьпредставителями местного общества. В 1888 г. мировые судьи лишеныадминистративных функций, переданных советам графств, которые избираютсяудовлетворяющими условию весьма невысокого имущественного ценза жителямиграфства и являются главными органами местного С. В 1894 г. реформировани приход, являющийся более мелкой административной и самоуправляющейсяединицей. В состав функций графства и прихода входит народноепросвещение, призрение, санитарное дело, дорожное и т. п. Графство имеетправо в известных пределах производить принудительную экспроприациюнедвижимого имущества. Контроль со стороны правительства почтиотсутствует. Литература о С. весьма обширна. Кроме соответственныхотделов в общих сочинениях по государственному и административному праву(в особенности у Lor. Stein - "Verwaltungsichre" Laband - "Das Staatsrecht d. deutschen Reichs", т. I, Градовского - "Русскоегосуд. право", т. II, Коркунова - "Русское государ. право", т. II), см.кн. Васильчиков, "О самоуправлении" (3 изд., СПб. 1872); Blodig, "DieSelbstverwaltung als Rechtsbegriff" (Вена, 1894); L. Stein, "DieSelbstverwaltung u. ihr Rechtssуstem" (1869); Gluth, "Die Lehre von derSelbstverwaltung" (1887); Градовский, "Системы местного управления назападе Европы и в России", в "Сборнике Госуд. знати" (т. V и VI);Свешников, "Основы и пределы С. " (СПб., 1892); Альб. Шоу, "Городскиеуправления в Зап. Европе" (М., 1899). По самоуправлению в Англии оченьважны работы Гнейста: "История государственных учреждений Англии" (М.,1885), "Geschichte der englischen Communalverfassung" (Б., 1863), "Adeland Ritterscliaft in England" (Б., 1853), "Das houtige englischeVerfassungs und Vorwaltungsrecht" (Б., 1857 - 63; нов. изд. 1876 - 83),"Verwaltung, Justiz. Rechtsweg, Staatsverwaltung u. Selbsverwaltung nachenglischen und deutschen Verhaltnissen" (Берл., 1869). Эти сочиненияГнейста составили эпоху в изучении С. вообще; несмотря на крупныенедостатки (отмеченные, между прочим, М. Ковалевским в кн.: "Английскаяконституция и ее историк", М., 1880) они имеют до сих пор значение дляистории английского С., но как характеристика его современного положенияони совершенно устарели, равно как и все работы, вышедшие до 1888 г. См.Вотье, "Местное управление Англии:" (СПб., 1896); Edw. Jenks, "Auoutline of english local government" (Л. 1894; очень ясная и довольнополная, несмотря на сжатость, картина англ. С.); Holdsworth, "The localgovernment (Л. 1888); Stephens, "Parochial self-government in ruraldistricts" (1893); Arminion, "L'administration locale d'Angleterre" (П.,1895); К. Гуго, "Новейшие течения в английском городском самоуправлении"(СПб. 1898; блестящая работа не об организации, а о деятельности органовС.). Для местного С. Америки, кроме известной книги Токвиля о демократиив Америке (отчасти устаревшей) и II т. "Американской республики" Брайса,существует довольно много специальных исследований: Alb. Shaw, "Localgovernment in Illinois" (Балтимор, 1883); Bemis, "Loc. government inMichigan" (ib. 1883); Gouid, "L. g. in Pennsylvania" (ibid.) и др. ДляГермании: Stengel, "Die Organisation der proussischen Verwaltung" (Лпц.1884); Bornhack, "Die Kreis- und Provinzialordnungen des preussischenStaates" (Брл. 1887); Brauchittsch, "Die nouen preussischenVerwaltungsgesetze" (Б. 1806). В. Водовозов.