Правительство

Правительство. - I. В абсолютных западно-европейских монархияхстарого режима все без исключения функции государственной власти, как быони ни были разнообразны по своему содержанию, имели одну и тужеюридическую природу: все они являлись выражением неограниченной волимонарха. Именно потому, что старый режим отчасти не знал характерныхпризнаков, которыми в настоящее время отличаются друг от другазаконодательная, правительственная и судебная власть, отчасти считал ихнесущественными, он мог всю совокупность государственной деятельности,как вполне однородной, подводить под одну категорию, называть однимименем. В государствах старого режима правительство издает законы,правит страною, творит суд. Правительство - это монарх. В руках монархасосредоточиваются все нити государственного управления. Конечно,вследствие ограниченности человеческих сил, монарх фактически не всостоянии непосредственно и лично осуществлять всех функцийгосударственной власти. По общему правилу, он оставляет за собоюнаиболее важные из них; менее важные он передает для исполнения своимпомощникам и слугам, которые творят или, по крайней мере, должны творитьего волю. Тем не менее, даже самый маловажный вопрос может быть разрешеннепосредственно монархом, если последний, по той или иной причине, имзаинтересован. Немецкие публицисты старого режима классифицировалисовокупность актов государственной власти по их объектам: так, ониразличали международное, военное, финансовое, полицейское и т. п.верховенство. В Понятие каждого верховенства входило как издание общих иабстрактных норм, так и совершено индивидуальных и конкретныхправительственных действий, касающихся определенного объекта. Такаяклассификация, очевидно, была возможна только при игнорированиикоренного различия между законодательной и правительственной властью.Понятие закона, как абстрактной нормы, было известно и старому режиму;но в широкой сфере правительственной деятельности, т. е. за пределамигражданского и уголовного права, закон не создавал ни субъективныхправ., ни объективного права: он являлся технической или политической,но отнюдь не юридической нормой. В каждом отдельном случае, когда общаянорма, по той или иной причине, стесняла П., последнее могло заменить ееиндивидуальным распоряжением, изданным ad hoc. Таким образом, закон неограничивал правительственной власти, не налагал на нее никакихобязанностей в отношении к подданному, не признавал за подданным никакихправ в отношении к власти. закон, как абстрактное веление верховнойвласти, обращался не к подданным, я к подчиненным властям; далеко невсегда даже он был публикуем во всеобщее сведение. Все управление старойФранции покоилось на не обнародованных инструкциях, который король давалсвоим интендантам. закон регламентировал обязанности подчиненных властейв отношении к монарху, определял их служебную компетенцию, объемпредоставленной им публичной власти. Он устанавливал внутреннийраспорядок управления, и только посредственно, определяя деятельностьвластей, определял обязанности подданных. Превышая власть, органподчиненного управления нарушал свои обязанности в отношении к верховнойвласти; но никаких обязанностей в отношении к подданному он не нарушал,потому что подданный не имел никаких прав в отношении к нему. Посколькугосударство не выступало как фиск, т. е. как лицо гражданского права, уподданного имелось одно только средство защиты против незаконныхдействий правительственной власти - жалоба по начальству, а не судебныйиск. Таким образом при старом режиме, пока законодательная иправительственная, власть были нераздельно слиты друг с другом,Публичное право было лишь евфемистическим названием той областигосударственной жизни, которая, в отличие от гражданского в уголовногоправа, находилась за пределами права вообще. Публичное право старогорежима - политика, а не право. Необходимо, однако, заметить, что принципнераздельности власти не был вполне осуществлен и абсолютной монархиейстарого режима. И здесь, не смотря на возможность авторитетных велений(Machtspruche) со стороны верховной власти, судебная власть, отчастиблагодаря историческим традициям, отчасти благодаря политическойнеобходимости, умела дифференцироваться, отделиться от верховной власти,приобрести подзаконный характер. Самый факт существования множествачрезвычайных судилищ, создаваемых ad hoc для (определенной категориидел, а иногда и для определенного дела, неопровержимо доказываетотносительную независимость обыкновенных судов. К концу XVIII веканепосредственное участие верховной власти в отправлении правосудиястановится все более и более редким. Так напр., в Пруссии король ФридрихВильгельм 1 уже в 1739 г. грозил повесить без пощады, рядом с собакой,каждого, кто посмеет обращаться к нему с жалобой на решенное судамидело. Рескриптом 22 октября 1752 г. Фридрих Великий объявляет, что он ненамерен непосредственно вмешиваться в отправление правосудия, так какжелает, чтобы все совершалось сообразно с правом и законами страны,которым он сам готов подчиниться в своем собственном деле.Правительственное распоряжение 1772 г. объявляет, как "первое основаниесудебного устройства", что никакое дело, решенное судом в последнейинстанции, не может быть рассматриваемо и перевершаемо вновь. Отделениесудебной функции от законодательной явилось, таким образом, результатоместественного развития политической жизни; уже по одному этомунесправедливо считать теорию разделения властей абстрактным измышлениемрационализма, неприменимым к действительной жизни. Уже Генрих Кокцей, вконце XVII в., провозгласив начало: "Princeps ex plenitudine potestatisjus quaesitum siubditis auferre non potest", - тем самым признал, всущности, разделение властей. Если в отношении к судебной властипрактика предшествовала теории, то в отношении к правительственнойвласти, наоборот, теория предшествовала практике. Только благодарявеликим завоеваниям рационализма оказалось возможным отделениеправительственной власти от законодательной, или, другими словами,возникновение правового государства наших дней. II. Две идеи лежат в основании политической философии XVIII века:первая определяет форму, вторая - содержание П. власти. Первая известнапод именем теории разделения властей; вторая - под именем теорииправового государства (в первоначальном, индивидуалистическом смыслеэтого слова). Чтобы выяснить юридическую природу правительственнойвласти, ее значение и роль в современном государстве, необходимоостановиться на вышеупомянутых двух теориях. Родоначальником теорииразделения властей является Монтескье. Он впервые категорично указал наопасность, которая грозит свободе от соединения законодательной,исполнительной и судебной власти в одних и тех же руках. Еслизаконодательная и исполнительная власть, говорит он, "нераздельны другот друга, в государстве нет свободы, потому что монарх или собраниемогут создавать тиранические законы, чтобы их тиранически исполнять.Точно так же не может быть свободы, если судебная власть не отделена отзаконодательной или исполнительной, ибо в первом случае судья будетзаконодателем, во втором он будет иметь силу притеснителя. Все погибло,если эти три власти соединены в руках одного и того же лица,аристократического собрания или народа". Теорию разделения властейМонтескье сближает с теорией координации или уравновешивания их. Чтобыучредить умеренное правление, необходимо урегулировать власти,прибавить, так сказать, гирю к одной для того, чтобы она уравновешиваладругую. Власти должны быть равносильны: они должны взаимно останавливатьдруг друга и либо действовать согласно, либо пребывать в равновесии, т.е. бездействовать вовсе. Не подлежит, однако, никакому сомнению, чторазделение властей, понимаемое как их уравновешение, находится в прямомпротиворечии с принципом единства государственной власти; именно потомунемецкая публицистика, в лице своих корифеев - Роберта Моля, ЛоренцаШтейна, Лабанда и др. - высказалась так решительно и безусловно противтеории Монтескье. Если государственная власть едина, в таком случае вгосударстве необходимо должна существовать верховная власть, волякоторой, именуемая законом, определяет организацию и деятельность всехостальных властей и является самоопределением государства. Правильнопонимаемое разделение властей ничего общего с разделением власти неимеет. Чтобы избежать недоразумений, лучше говорить, как это и делаетсам Монтескье, не о разделении, а только о распределении (distribution)трех властей, т. е. трех функций одной и той же власти. Теорияразделения властей - или, точнее, распределения функций власти - требуетотделения правительственной и судебной власти от законодательной не длятого, чтобы поставить их рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей;она требует подзаконности правительственной и судебной власти. В этомсвоем значении рассматриваемая теория является основным началом,краеугольным камнем западноевропейского конституционализма. В нейзаключается ключ к пониманию характера и природы правительственнойвласти в правовом государстве. По учению Монтескье, в Англиизаконодательная власть принадлежит парламенту, т. е. палате пэров ипалате общин, исполнительная - королю, судебная - постоянному учреждениюне принадлежит вовсе, а выполняется коллегией присяжных, выбираемых изсреды народа, таким образом, по мнению Монтескье, монарх является главойодной лишь исполнительной власти. Если бы монарх принимал участие взаконодательстве по праву законодательствовать (par la faculte destatuer), в государстве не было бы свободы. Но, с другой стороны,монарху должно быть предоставлено право останавливать решениязаконодательной власти, потому что иначе она стала бы деспотической имогла бы лишить короля его прерогатив. Монарх стоит вне законодательнойвласти; его участие в законодательстве имеет чисто отрицательныйхарактер: оно выражается в так называемом. veto. закон создаетсязаконодательным корпусом, но монарх, подобно римским трибунам, можетналожить свое veto, умертвить уже живой закон. Политическая теорияРуссо, во многих отношениях отличная от теории Монтескье, сходится с неюво взгляде на короля, как на исполнителя, слугу законодательной власти,при чем органом ее является не парламент, а весь народ. Всякое законноеправительство, говорит Руссо, должно быть республиканским;следовательно, и монархия есть не что иное, как республика ("Contratsoc.", гл. 6, кн. II). В первую эпоху континентальногоконституционализма воззрение на короля, как на главу исполнительнойсласти, пользуется всеобщим признанием (Сийэс, Неккер, Мирабо и мн.др.). Народное собрание, говорит Сийэс - "голова; король - руки. Развесоветуется когда-нибудь голова с руками"? Теория Монтескье и Руссопереходит во французскую конституцию 1791 г. и другие, которым онапослужила образцом (польская 1791 г., испанская 1813 г., сицилийская1820 г. и др.). Она популяризируется Делольмом и Блекстоном переноситсяв Англию. До настоящего времени она является безусловно господствующейкак во французской, так и в английской литературе. Так напр., по словамБатби, конституционный король - не что иное, как наследственныйпрезидент, президент республики - не что иное, как временныйконституционный король. Новейший труд англичанина Энсона:"Конституционное право и обычай" распадается на две части, из которыхпервая посвящена парламенту, как законодательной, а вторая - короне, какисполнительной власти. Между тем, не подлежит никакому сомнению, чтотак. понимаемое разделение властей стоит в прямом противоречии смонархическим принципом, с природой конституционной монархии. Основныеинституты монархии - наследственный и пожизненный характер монархическойвласти, безответственность монарха, права и преимущества его - имеютоснование и смысл лишь в том предположении, что монарх является главоюне только исполнительной, но и законодательной, т. е. верховной власти.Над ним нет высшей власти, и потому он безответствен: summa sedes anemine judicatur. Он воплощает в своем лице величество и силугосударства, и потому его трон обставлен великолепием и блеском.Наоборот, если монарх только орган исполнительной власти, если он рука,покорно исполняющая волю головы, т. е. законодательной власти -указанные институты монархической власти теряют свой raison d'etre. Этиинституты, выкованные для короля господина, не по плечу королю слуге,как тяжелые доспехи рыцаря не по плечу его оруженосцу. Пожизненный,наследственный и безответственный характер подчиненной, исполнительнойвласти представляется настолько же бессмысленным в теории, наскольконевозможным на практике. Радикальная публицистика времен французскойреволюции не замедлила сделать этот логически необходимый вывод изтеорий Монтескье и Руссо. Французская конституция 1793 г.; отменившаявовсе королевскую власть, явилась прямым следствием тех теорий, которые,признавая органом верховной власти народ или парламент, отводят королюподчиненную, исключительную роль. - По современным конституциям - заочень немногими исключениями, - король является органом не толькоисполнительной, но и законодательной власти. Ему, наряду с палатами,принадлежит право законодательной инициативы; в лице своих министров онучаствует в обсуждении законов; принятый парламентом законпредставляется ему на утверждение. Власть монарха заключается не в том,что он может отвергнуть закон, который ему не угоден, а в том, что онможет возвести угодный ему законопроект в закон. Монарху принадлежит неveto, a placet. Санкция - конститутивный элемент закона; она не привходит извне к ужеготовому закону - она создает закон. Такое понимание королевской власти,при существовании в государстве конституционных учреждений, нисколько непротиворечит принципу