Лиссабонское соглашение

Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название — «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества», англ. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) — международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 в Монастыре иеронимитов в Лиссабоне. Призван внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления ЕС. Заменил собой не вступившую в силу Конституцию ЕС.

Предыстория Договора о реформе

Договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, или Договор о реформе ЕС, созданный с целью улучшения функционирования Европейского союза в составе 27 стран-членов и укрепления его роли и позиций на мировой арене в условиях резких глобальных изменений, был окончательно согласован на Межправительственной конференции в Лиссабоне 19 октября 2007 г.

Задуманный как «инструментарий», этот во многом инновационный договор призван заложить основы функционирования Евросоюза на ближайшие 15 — 20 лет. В данный момент нельзя наверняка утверждать, что Договор вступил в силу 1 января 2009 года, однако большинство аналитиков склоняются именно к такому прогнозу. Подписание Договора 13 декабря 2007 г. открыло период, когда страны-члены должны будут провести процесс его ратификации (2008 г.). Осложнения могут возникнуть в таких странах, как Ирландия и Чешская республика, где для его одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента. Тем не менее, одобрение в парламентах 27 стран завершит 15-летнюю дискуссию о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за два с половиной года (апрель 2004 — 1 января 2007 гг.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составляет почти полмиллиарда человек. Договор призван заменить собой провалившийся проект Конституции ЕС (проект которой был подписан в июне 2004 г.). Два года назад, когда на референдумах во Франции и Нидерландах Конституция была отклонена, ЕС оказался в институциональном тупике. Чтобы двигаться дальше, было необходимо серьёзно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы, сделать их деятельность более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи и направлен Лиссабонский договор. Договор о реформе закрепил баланс между целями и интересами стран-членов и ЕС, придав последнему статус «супердержавы». Текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римский договор, 1957 г.), Маастрихтский договор, 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, 1957 г. После подписания и ратификации Договор о реформе перестаёт существовать как единый текст, а нововведения инкорпорируются в три перечисленные выше документа.

Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В статье 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договор о ЕС (стр. 3 — 40), в статье 2 — изменения в Договор об учреждении европейского сообщества (стр. 41 — 150), в статье 3 перечислены заключительные положение (стр. 151—152).

История принятия договора

По состоянию на 18 февраля 2009 года договор утвердили 24 из 27 стран ЕС. Две страны ЕС (Германия и Польша) ещё не утвердили Договор. Ирландия отклонила Договор на референдуме.

Статус Договора:
     Утверждён: 23 государства      Подписан, не утверждён: Германия и Польша      Отклонён: Ирландская республика

Совершён обмен ратификационными грамотами 

1.  Венгрия — 6 февраля 2008
2.  Мальта — 6 февраля 2008
3.  Франция — 14 февраля 2008
4.  Румыния — 11 марта 2008
5.  Словения — 24 апреля 2008
6.  Болгария — 28 апреля 2008
7.  Австрия — 13 мая 2008
8.  Дания — 29 мая 2008
9.  Словакия — 24 июня 2008
10.  Латвия — 26 июня 2008
11.  Португалия — 17 июня 2008
12.  Великобритания — 17 июля 2008
13.  Люксембург — 21 июля 2008
14.  Италия — 8 августа 2008
15.  Греция — 12 августа 2008
16.  Кипр — 26 августа 2008
17.  Литва — 26 августа 2008
18.  Нидерланды — 11 сентября 2008
19.  Эстония — 23 сентября 2008
20.  Финляндия — 30 сентября 2008
21.  Испания — 8 октября 2008
22.  Бельгия — 15 октября 2008
23.  Швеция — 10 декабря 2008

Договор ратифицирован и подписан, но не совершён обмен ратификационными грамотами 

1.  Германия — 8 октября 2008
2.  Польша — 9 апреля 2008

Договор ратифицирован, но не подписан 

1.  Чехия — 6 мая 2009

Отказались ратифицировать 

1.  Ирландия — 12 июня 2008 — отклонено на референдуме

Примечание: В Ирландии был проведен референдум о принятии договора. «Против» проголосовали 53,4 % избирателей, принявших участие в референдуме («За» — 46,6 %). Всего из 3 миллионов ирландцев, обладающих правом голоса, в референдуме участвовали 1 миллион 620 тысяч человек (53,1 %)^[1]. 11 декабря было подписано соглашение, согласно которого Ирландия проведет повторный референдум до ноября 2009 года^[2].

Конституционный суд Чехии 25 ноября постановил, что Лиссабонский договор не противоречит чешской конституции^[3]. За день до этого президент Чехии заявил, что, вне зависимости от решения суда и парламента, он подпишет договор только после Ирландии^[4]. Голосование в чешском парламенте прошло 18 февраля 2009 года и большинство депутатов (125 при необходимых 120 из 200) высказалось за ратификацию договора^[5].

Федеральный Конституционный суд Германии начал рассмотрение вопроса о соответствии Лиссабонского договора Конституции ФРГ^[6].

Президент Польши заявил, что он подпишет договор только после референдума в Ирландии^[7].

Правосубъектность ЕС

«Европейский союз становится правосубъектным» (Ст. 32 Договора о ЕС). Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях: 1. если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС; 2. если того требует достижение целей, означенных в договорах; 3. если того требует юридически обязательный документ ЕС; 4. если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их» (Ст. 188L Римского договора). Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза. Договором закреплена следующая процедура по заключению международных соглашения от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский Парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (Ст. 188N Римского договора).

Принципы и цели ЕС

Новый договор изменяет ценности и цели Европейского союза (Ст. 2 и 3 Договора о ЕС). Договор о реформе изменяет название Договора об учреждении Европейских сообществ на Договор о функционировании ЕС, чем напрямую связывает его с Договором о ЕС и целями, которые он ставит перед объединенной Европой. Таким образом, принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., — наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики ЕС. Задачей ЕС также становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Институциональные изменения

Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении институтов Союза.

Европейский Парламент

«Европейский Парламент осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом» (Ст. 9а). Парламент получает большую полноту власти, поскольку его вес как законодательного органа приравнивается к весу Совета. Он также получает равный статус с Советом в отношении вопросов бюджета, так как дифференциация на «обязательные» и «необязательные» расходы не проводится. Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии (тогда как сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами стран-членов). С 2009 г. вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число членов ограничивается 750-ю + 1 (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум — 96. Однако эта система распределения мест вступит в силу только в 2014 г., так как до этого времени предусмотрен переходный период (Ст. 9 Договора о ЕС).

Европейский совет

Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Высокого представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).

Совет

Изменения, прежде всего, касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета. Период вплоть до 31 октября 2014 г. считается переходным, равно как и период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. До 31 октября 2014 г. будет применяться ныне действующая система, заложенная в Ниццком договоре, в соответствии с которой принципу квалифицированного большинства отвечают три условия: согласие 255 членов Совета (из 345, то есть 73,9 %), которые представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств) и 62 % населения ЕС. В течение переходного периода с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. На протяжении этого времени члены Совета будут иметь возможность принимать решения по ряду вопросов (определяется в каждом отдельном случае) квалифицированным большинством как это заложено в Ниццком договоре. В этот промежуток также будет возможно воспользоваться «механизмом Иоаннина» (временная отсрочка вынесения решения), что требует наличия оппозиции, которая составляет 75 % порог обычного блокирующего меньшинства (то есть четыре государства, численность населения которых не менее 35 % населения всего ЕС, плюс еще одно государство). Данный механизм позволяет государствам, которые не способны создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу на «разумный период времени», в течение которого предпринимаются попытки найти компромисс. Необходимо заметить, что переходный период был заложен в Договор прежде всего ввиду неприятия новой системы Польшей и Великобританией, поскольку принцип распределения голосов в зависимости от численности населения давал этим странам значительно большие преимущества, нежели принцип, заложенный в Договор о реформе (каждая из них обладала 27 голосами в Совете, при этом страны ЕС с максимальным количеством населения получали 29 голосов). Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по принципу равной ротации, при этом во внимание будет приниматься и географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев (Ст. 9с Договора о ЕС).

Европейская Комиссия

Комиссия, действующая с 2009 по 2014 гг., будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. Но с ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, в обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей (или 19: в зависимости от того, в какую сторону округляются десятые доли) от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран-членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путем голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете (Ст. 9d Договора о ЕС).

Высокий представитель по внешней политике и политике безопасности

Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС). Высокий представитель будет осуществлять Общую внешнюю политики и политику безопасности Европейского союза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что он будет возглавлять Совет по международным отношениям. Высокий представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Суд ЕС

В соответствии с Лиссабонским договором, Суд ЕС состоит из Европейского суда, Суда первой инстанции и специализированных судов. От каждого государства в нем будет представлен один судья; в нем также будут представлены 11 генеральных адвокатов (на данный момент — восемь). Судьи и адвокаты выбираются из числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на шесть лет после консультаций со специальным комитетом (Ст. 9f Договора о ЕС).

Вопросы, голосование по которым производится по принципу квалифицированного большинства

Новый договор расширяет список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства:

• Порядок председательства в Совете (Ст. 201b Римского договора),
• Свободное передвижение рабочей силы, социальные гарантии (Ст. 42 Римского договора),
• Общая транспортная политика (Параграф 3 ст. 107 Римского договора),
• Административное сотрудничество в области свободы, безопасности и порядка (Ст. 66 Римского договора),
• Пограничный контроль (Ст. 69 Римского договора),
• Политическое убежище и защита беженцев и перемещенных лиц (Ст. 69А Римского договора),
• Миграция (Ст. 69В Римского договора),
• Судебное сотрудничество по вопросам преступлений (Ст. 69Е Римского договора),
• Евроюст (Ст. 69Н Римского договора),
• Европол (Ст. 69J Римского договора),
• Культура (Ст. 151, параграф 5 Римского договора),
• Инициатива граждан в отношении законодательства ЕС (Ст. 8В Договора о ЕС и 21 Римского договора),
• Решение о выходе государства-члена из состава ЕС (Ст. 35 Договора о ЕС),
• Интеллектуальная собственность (Ст. 97b Римского договора),
• Общая позиция по международным вопросам в рамках еврозоны (Ст. 115а Римского договора),
• Космическая политика (Ст. 172а Римского договора),
• Энергетика (Ст. 176а Римского договора),
• Меры по предотвращению преступности (Ст. 69С Римского договора),
• Туризм (Ст. 176В Римского договора),
• Спорт (Ст. 149 Римского договора),
• Защита населения (Ст. 176С Римского договора),
• Административное сотрудничество (Ст. 176D Римского договора),
• И др. вопросы.

При этом решения по проблемным вопросам (налоги, социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) продолжают приниматься единогласно.

Компетенции Союза и национальных правительств

Договор о реформе ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. Сообщество действует в рамках компетенции, предусмотренной договором и целями, которое оно ставит для него. В вопросах, которые не относятся к «исключительной компетенции» ЕС, «Союз будет принимать участие только тогда и в той мере, если цели не могут быть должным образом достигнуты каждым государством самостоятельно на федеральном или местном уровне, но могут быть достигнуты в рамках всего Союза, принимая во внимание масштабы и последствия предполагаемых действий». ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах «определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности», определения действий для «поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях» (Ст. 2 Римского договора). Вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. В следующих областях Союз будет оказывать поддержку государствам-членам: защита здоровья населения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт.

Политика обороны

Политике в области обороны отведено значительное место в новом Договоре по сравнению с предыдущими договорами. «Положения, относящиеся к Общей политике безопасности и политике в области обороны не ущемляют отдельные аспекты политики безопасности и обороны государств-членов. ЕС и национальные государства остаются связанными положениями Устава ООН…» (Декларация 30). Решения по вопросам в данной сфере принимаются единогласно (Ст. 17 Договора о ЕС), возможность изменить процедуру и применить принцип квалифицированного большинства исключена (Ст. 280Н Римского договора). Компетенция Суда не распространяется на данную область (Ст. 240а Римского договора). Переход к общей политике в области обороны осуществляется на основании единогласного решения Евросовета (Ст. 27(1) Римского договора). Договор о реформе прописывает обязательную коллективную ответственность стран-членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства «обязаны» оказать помощь и поддержку «всеми возможными средствами». Это обязательство не нарушает специфику политики безопасности ряда членов союза (нейтральных государств или связанных особыми соглашениями) и соглашения в рамках НАТО (Ст. 27(7) Договора о ЕС).

Хартия по правам человека

«ЕС уважает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии по правам человека», она «имеет ту же юридическую силу, что и основополагающие договоры Союза» (Ст. 6 Договора о ЕС). Несмотря на то, что текст Хартии не включен в Договор, ее положения являются обязательными. Данное изменение было включено для того, чтобы контролировать соответствие директив и положений документов ЕС тем принципам, которые изложены в Хартии.

Другие принципиальные изменения

Гражданская инициатива

Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательства. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия, однако, сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса.

Еврозона

ЕС получает право определять модели координации экономической политики стран-членов еврозоны. Совет отменяет решение о неготовности страны вступить в еврозону (Ст. 116). Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует с общими рамками экономической политики ЕС.

Энергетическая политика

Вопросы энергетической политики впервые детализированы в договоре ЕС. ЕС вправе определять цели, которые включают в себя более успешное функционирование энергетического рынка, поставки энергоресурсов и разработку альтернативных источников энергии. Союз ответственен за определение и имплементацию программ по исследованию и разработкам в данной области (хотя здесь его компетенция пересекается с компетенцией национальных правительств). Энергетическая политика определяется Европарламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной процедурой. При этом статьи Договора не ущемляют «право государств-членов предпринимать необходимые меры по обеспечению поставок энергоресурсов» (Декларация 20, Ст. 176а).

Выход из Союза

Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза. Несмотря на то, что на протяжение всей истории ЕС, если не считать выход Гренландской автономии в составе Дании из ЕС после референдума, попыток сецессии не было, новая Ст. 35 Договора о ЕС предусматривает условия и процедуру выхода из Союза (в соответствии с законодательством страны; уведомление Евросовета и по решению Совета, принятого квалифицированным большинством).

Глобальное изменение климата

Борьба с глобальным изменением климата получает приоритетное значение в новом Договоре. ЕС должен «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь — с изменением климата» (Ст. 174 Римского договора). Политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (Ст. 176А Римского договора).

Также Договор предполагает создание Европейского пространства исследований, несколько дополняет социальную политику, дает Союзу «стимулирующие» полномочия в вопросах образования, спорта, политики в отношении молодежи; дает новое определение принципа субсидиарности; освещает вопросы в сфере сельского хозяйства и рыболовства.

Примечания

1. ↑ Ирландцы заблокировали принятие новой европейской конституции (рус.). Lenta.ru (2008-06-13). Проверено 24 марта 2009.
2. ↑ Ирландцы согласились на повторный референдум по Лиссабонскому договору (рус.). Lenta.ru (2008-12-11). Проверено 24 марта 2009.
3. ↑ Конституционный суд Чехии признал Лиссабонский договор (рус.). ИА Росбалт (2008-11-26). Проверено 24 марта 2009.
4. ↑ Президент Чехии подпишет Лиссабонский договор только после ирландцев (рус.). ИА Росбалт (2008-11-24). Проверено 24 марта 2009.
5. ↑ Чехия последней в ЕС высказалась по Лиссабонскому договору - "за" (рус.). NEWSru.com (2009-02-18). Проверено 24 марта 2009.
6. ↑ Конституционный суд Германии проверяет Лиссабонское соглашение (рус.). ЛIГАБізнесІнформ (2009-02-10). Проверено 24 марта 2009.
7. ↑ Качиньский: Польша подпишет Лиссабонский договор после Ирландии (рус.). Газета.Ru (2009-01-20). Проверено 24 марта 2009.

Ссылки

• Церемония подписания Лиссабонского договора [1] (видео)
• Лиссабонский договор на языках ЕС [2]
• Консолидированные тексты учредительных договоров без учета Лиссабонского договора (на 29.12.2006) [3]
• Консолидированные тексты учредительных договоров с учетом Лиссабонского договора [4]
• Консолидированные тексты учредительных договоров с учетом Лиссабонского договора на русском языке и комментарий (книга) [5]

• Саркози Н. Реформа ЕС: что нам нужно сделать. // Третий путь. 25.04.2007. [6]
• Смирнов В. Мини-Конституция для макси-Европы. // Вся Европа. № 11 (16) 2007. [7]
• Соколов С. Еврореформконституция. // News agency Арка, 19.10.2007. [8]
• Соколов С. ЕС: реформу пишем, Конституция в уме. // Русский журнал, 23.10.2007. [9]
• Шегедин А. Договор о реформе ЕС — в полном тумане. // Netинфо, 18.10.2007. [10]
• Герман Регель. Лиссабонский договор: новый вариант евроконституции? // Новая Европа. Часть I и Часть II