КАНАДА. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

Политическое устройство Канады является в некоторой степени комбинацией английской и американской систем, однако обладает и собственными, присущими только ему особенностями. В отличие от США, в Канаде не произошло революционного разрыва с прошлым; на протяжении 19 в. она шла за Великобританией по пути конституционной эволюции. При этом процесс формирования политического устройства Канады обогащался идеями и институтами, которые были заимствованы у США, включая принцип федерализма.
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭВОЛЮЦИЯ
Канада в 18 в. Из нескольких британских колоний, которые вошли в состав современной Канады, только Новая Шотландия имела свое правительство, схожее по функциям с правительствами других британских колоний в Америке. Новая Шотландия обладала некоторыми элементами ограниченного самоуправления, реализуемого через выборные органы законодательной власти, которые имели право издавать законы и собирать налоги на местные нужды. Однако исполнительная власть находилась в руках губернатора, назначаемого английским правительством. При выполнении своих функций губернатор опирался на консультативный совет, который также являлся второй палатой законодательного органа власти. Крупнейшей и самой важной колонией Великобритании в Канаде являлся Квебек, который отошел к ней в соответствии с Парижским договором 1763, завершившим Семилетнюю войну. Под властью Британии жители Квебека, в большинстве своем франкоязычные католики, должны были постепенно "англизироваться". При этом английские губернаторы, управлявшие колонией, проводили политику, направленную на обеспечение поддержки со стороны местной элиты и сложившихся институтов; предусматривалась защита религиозных прав католиков, католическая церковь продолжала пользоваться большим влиянием, сохранялись действие французского гражданского права, существующая система землевладения и особый статус французского языка. Эти особые права Квебека были закреплены Квебекским актом 1774; тем самым Французская Канада была признана как отдельное формирование внутри Британской империи. В соответствии с Квебекским актом католики получили право занимать государственные должности; однако одновременно состав правительства колонии был ограничен губернатором и назначаемым консультативным советом, без каких-либо выборных органов. Конституционным актом 1791 предусматривалось, что управление колонией осуществляет губернатор (с помощью небольшого по составу исполнительного совета) при наличии двухпалатного законодательного органа, состоящего из законодательного совета, члены которого назначались из числа самых богатых колонистов, и выборной ассамблеи. В то же самое время колония была разделена на две части, граница между которыми проходила в основном по р.Оттава. В Нижней Канаде, расположенной по берегам р.Св. Лаврентия, где проживала большая часть франкоканадцев, продолжали действовать положения Квебекского акта, касающиеся гражданского права, языка и религии. В Верхней Канаде, где проживали в основном беженцы из Соединенных Штатов (лоялисты), продолжали действовать британские законы.
Борьба за самоуправление. В течение последующих 50 лет эволюция государственного устройства британских провинций в Северной Америке шла по пути развития их самоуправления. В первой трети 19 в. британское правительство и слышать не желало о предложениях, касающихся введения элементов самоуправления. Колонии должны были поставлять сырье, предоставлять свободные территории для заселения и служить рынками сбыта для британских товаров. Поскольку проведение такой политики зачастую означало пренебрежение требованиями и интересами колонистов, для защиты интересов империи требовалось наличие на местах сильной власти в лице губернатора. Даже вспышки революционных волнений в двух канадских провинциях в 1837 не привели к изменению политики Великобритании, хотя граф Дергем, который был послан в колонии для переговоров с восставшими и поисков решения, поддержал требования колонистов об учреждении "ответственного правительства". Дергем, который был викторианским радикалом, полагал, что Нижняя Канада, с ее замкнутым полуфеодальным франкоканадским обществом, не может быть далее изолирована от влияния Верхней Канады, где доминировали прогрессивные силы современного капитализма. Поэтому первым условием создания ответственного перед парламентом правительства должно было, по его мнению, стать объединение провинций. Хотя британское правительство отказалось принять рекомендации Дергема, касающиеся ответственного правительства, оно последовало его совету об объединении провинций, которое и произошло в 1840. Однако вскоре вновь возник вопрос о введении ответственного правительства, поскольку после принятия парламентом Великобритании в 1832 Билля о реформе соотношение политических сил изменилось в пользу промышленников. Они хотели свободно торговать на мировых рынках, чему мешала существовавшая имперская система ограничений в торговле. В 1847 губернаторы колоний в Северной Америке получили указание о том, чтобы впредь состав всех консультативных советов формировался в соответствии с пожеланиями большинства в законодательной ассамблее данной колонии; в результате в 1848 каждая из колоний получила свое "ответственное правительство" по британскому образцу. Но и после объединения Верхней и Нижней Канады в 1840 франкоканадцы сохранили особенности своего политического устройства, добившись коалиционного правительства, основанного на соглашении между партиями, представлявшими обе части объединенной провинции. При таком положении достичь политической стабильности было невозможно, и постепенно стало ясно, что единственный выход из тупика лежит на пути дальнейшего объединения британских колоний в Северной Америке.
Конфедерация. В конце концов соглашение об объединении колоний было достигнуто, хотя Нью-Брансуик и Новая Шотландия весьма неохотно пошли на такой союз, опасаясь, что они окажутся поглощенными более крупными соседями. Федеральная форма правления отвечала интересам франкоканадских лидеров, которые видели в ней возможность получить самостоятельное правительство. Началом существования нового союза считается 1 июля 1867, когда вступил в силу Акт о Британской Северной Америке. Союз объединял четыре провинции: Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Онтарио (бывшая Верхняя Канада) и Квебек (бывшая Нижняя Канада). Предусматривалась также возможность присоединения в дальнейшем Британской Колумбии, Острова Принца Эдуарда и Ньюфаундленда. Дальнейшее формирование федерации происходило по мере заселения и экономического развития колоний. В 1870 была образована новая провинция Манитоба на землях, которые ранее принадлежали Компании Гудзонова залива в бассейне р.Ред-Ривер. Британская Колумбия вошла в состав федерации в 1871. Остров Принца Эдуарда согласился присоединиться в 1873. В 1905 области прерий оказались настолько густо заселены, что на их территории были созданы две провинции - Альберта и Саскачеван. Особый путь выбрал Ньюфаундленд, сначала британская колония, а позднее самоуправляющийся доминион, и только с его присоединением в 1949 великий план отцов-основателей конфедерации был наконец завершен.
Движение за независимость. В 1867 Канада оставалась колонией, хотя и получившей местное самоуправление в виде ответственного правительства. Акт о Британской Северной Америке создал конституционную основу федеративного государства Канада, но британский парламент оставил за собой право вносить в этот акт необходимые поправки. Постепенно, однако, полнота исполнительной власти переходила из рук британского генерал-губернатора в руки канадского премьер-министра и его кабинета. Первая мировая война существенно уменьшила степень зависимости самоуправляющихся доминионов (Канады, Австралии и Новой Зеландии) от метрополии. Постепенно они приобретали все большую независимость, которая по прошествии времени получила правовое и конституционное обоснование. В качестве основных вех на этом пути можно отметить следующие события. В 1926 Имперская конференция признала доминионы равными Великобритании и объединенными общим подданством короне, причем в каждом доминионе генерал-губернатор занимал такое же положение по отношению к кабинету министров, какое король занимал по отношению к своим министрам. В 1931 полномочия генерал-губернатора были законодательно изменены в соответствии с его новым статусом, и с этого времени назначение генерал-губернатора производилось царствующим монархом по рекомендации правительства доминиона. В 1927 Канада обменялась дипломатическими представительствами с Соединенными Штатами, несколько позже - с Францией и Японией. В 1931 был утвержден текст так называемого Вестминстерского статута - парламентского акта, который окончательно закрепил юридическую независимость доминионов от британского парламента. В 1949 канадское правительство отменило право апеллировать к Тайному совету Англии, сделав высшей апелляционной инстанцией Верховный суд Канады. В 1982 в Канаде был принят закон о конституции, который наделил канадский парламент правом самостоятельно вносить изменения в конституцию страны (ранее они формально подлежали утверждению британским парламентом).
Федерализм. Канада получила федеральную форму правления в 1867. В юрисдикции федерального парламента находились оборона страны, внешняя и внутренняя торговля, валюта и банки; он обладал также неограниченной властью в области налогообложения. Права провинций ограничивались в основном местными делами (формирование местных органов управления, охрана имущественных и гражданских прав, образование). В руках федерального правительства сохранялась также реальная власть над провинциями. Оно могло, например, отменить любой закон, принятый провинциальным правительством. В последующие десятилетия власть федерального правительства над провинциями существенно ослабела, и практика отмены провинциальных законов федеральным правительством постепенно сошла на нет.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СИСТЕМА СОВРЕМЕННОЙ КАНАДЫ
Исполнительная власть. Функции исполнительной власти в Канаде распределены между главой государства и главой правительства. Функции первого носят формальный характер, тогда как второй обладает политической и повседневно проявляемой властью. Главой государства является британский монарх, которого в стране представляет генерал-губернатор Канады. Начиная с 1947 генерал-губернатор обладает всеми полномочиями для осуществления всех функций от имени своего суверена. Последний назначает генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра Канады. Премьер-министр является главой правительства. Согласно существующему законодательству, политика исполнительной власти осуществляется по согласованию с генерал-губернатором, однако на практике почти все решения принимаются либо кабинетом министров, во главе которого стоит премьер-министр, либо отдельными министрами. Формально решения кабинета министров не имеют законной силы и передаются на утверждение генерал-губернатору в форме "рекомендаций". Однако на практике генерал-губернатор просто санкционирует решения кабинета министров. Генерал-губернатор может отвергнуть подобную "рекомендацию" только в одном случае - он может отказаться распустить нижнюю палату, если этого потребует премьер-министр, чья партия только что потерпела поражение на общенациональных выборах. В такой ситуации генерал-губернатор может своей властью назначить нового премьер-министра. Возможность назначения нового премьера является важнейшим из полномочий генерал-губернатора, однако даже здесь его выбор практически предопределен, так как премьер-министром должен стать лидер партии, которая обеспечит себе большинство в палате общин. В случае смерти премьер-министра или при невозможности выполнения им своих обязанностей генерал-губернатор назначает его преемника. Но и в этом случае новый премьер-министр для того, чтобы сохранить за собой этот пост, должен получить официальное одобрение своей партии, лидером которой он является. Премьер-министр может быть смещен со своего поста в любое время в том случае, если потерпит поражение на выборах лидера собственной партии или не получит поддержки при голосовании в палате общин. Премьер-министр не является единственным лицом, на которого возложены функции исполнительной власти, поскольку он (или она) стоит во главе кабинета, в который обычно входят около 30 министров, и этот кабинет принимает наиболее важные правительственные решения коллегиально. И хотя только премьер-министр обладает правом обращаться к генерал-губернатору с предложениями о назначении, снятии или перемещении на другую должность того или другого министра, возможности премьера в вопросах реорганизации своего кабинета ограничены степенью политического влияния конкретных министров. Поскольку кабинет состоит из министров, занимающих ведущее положение в руководстве одной и той же политической партии, то его решения обычно принимаются при достижении консенсуса и только в редких случаях - большинством голосов. После голосования все министры обязаны подчиниться принятому решению. Они должны либо публично поддерживать его, либо уйти в отставку. Однако, несмотря на то, что все решения кабинета принимаются коллегиально, решающим обычно все же оказывается мнение премьер-министра.
Законодательная власть. Законодательную власть осуществляют палата общин, сенат и генерал-губернатор. Теоретически генерал-губернатор может отказаться одобрить законодательный акт, принятый сенатом и палатой общин. На практике же ни один генерал-губернатор со времен конфедерации не использовал в этой ситуации свое право вето.
Палата общин. Члены парламента избираются в палату общин от одномандатных избирательных округов. Число избирательных округов и, соответственно, число членов палаты общин определяется исходя из численности населения и каждой провинции или территории. Число избирательных округов и их границы изменяются по результатам общенациональной переписи, которая проводится раз в 10 лет. Так, по результатам переписи, проведенной в 1991, было проведено уточненное пропорциональное распределение избирательных округов, результаты которого были реализованы при проведении выборов 2 июня 1997. При этом число округов (и членов избираемой палаты общин) составило 301. Выборы проводятся не реже одного раза в пять лет, однако если правительство примет решение о роспуске палаты общин, то выборы могут произойти досрочно. Палата общин играет центральную роль в функционировании парламентской системы. По результатам расстановки сил политических партий в палате общин определяется партия, которая будет формировать правительство страны. Возможно образование коалиций, состоящих из нескольких партий. С другой стороны, поскольку правительство должно по определению контролировать большинство в палате общин, то все законопроекты, которые имеют шанс быть принятыми палатой общин, отражают точку зрения правительства. Поражение правительства при голосовании по любому важному вопросу рассматривается как "потеря доверия" и может привести либо к проведению новых выборов палаты общин, либо к формированию нового правительства. Учитывая такое положение, партии, участвующие в правительстве, стремятся обеспечить жесткую дисциплину среди своих членов, и весьма маловероятно, что в какой-либо законодательный акт, вынесенный на рассмотрение палаты общин, будут внесены более или менее существенные поправки. Хотя правительство обычно может рассчитывать на благополучный исход голосования при обсуждении принципиальных вопросов, оппозиция все же играет существенную роль в работе палаты общин. Она выступает в качестве альтернативы находящемуся у власти правительству, поэтому при каждом удобном случае подвергает тщательному рассмотрению и критическому анализу все действия правительства. Парламентские дебаты превращаются в арену борьбы между правительственными и оппозиционными партиями, в ходе которой обе стороны пытаются заручиться поддержкой общественного мнения. Одним из наиболее важных эпизодов такой борьбы являются дискуссии, происходящие на протяжении ежедневно выделяемого промежутка времени, в течение которого министры отвечают в палате общин на вопросы, касающиеся деятельности правительства. Во время представления законодательного акта в палату общин, или "первого чтения", парламентариям кратко излагается содержание будущего закона. Во время "второго чтения" закона члены палаты общин обсуждают его основные положения. Затем законопроект поступает в соответствующий комитет, где он рассматривается постатейно. На следующем этапе замечания, подготовленные комитетом, зачитываются перед полным составом палаты общин, которая оценивает все предложения комитета по внесению изменений в текст законопроекта. После этого законопроект рассматривается в "третьем чтении" и ставится на заключительное голосование. Предусмотренные регламентом обсуждение законопроекта при его втором чтении, выработка замечаний в комитетах и процедура третьего чтения дают возможность оппозиции высказать свои замечания и зафиксировать их в протоколе заседаний. Традиционным поводом для высказывания в парламенте критических замечаний в адрес правительства является обсуждение принимаемого ежегодно закона о бюджете. Обсуждение проекта бюджета проходит в постоянных комитетах. При этом оппозиция опять же не имеет возможности внести изменения в содержание закона, она может только попытаться подвергнуть решения администрации публичной критике. Правительство практически полностью контролирует повестку дня заседаний палаты общин, не считая того, что ежедневно предоставляется четыре часа для обсуждения вносимых отдельными членами палаты общин, не занимающими правительственных постов, собственных законопроектов и предложений. Однако у оппозиции мало возможностей для внесения своих предложений. Для обсуждения в палате общин вопросов, поднятых оппозиционными партиями, специально выделяется 25 дней. В начале работы каждой сессии выделяется 8 дней на обсуждение "тронной речи" главы государства (программы правительства), а еще 6 дней отводится на дебаты по проекту государственного бюджета. За исключением этих специально оговоренных дней палата общин занимается исключительно обсуждением вопросов, поднимаемых правительством. Однако такое положение не означает, что для правительства не представляет труда быстро провести через палату общин все свои законодательные акты. У оппозиции существуют свои методы борьбы, главный из которых - политика проволочек и откладываний. В силах оппозиции - продлить дебаты, добиваясь снятия законопроекта с обсуждения или внесения в него изменений. Правительство, со своей стороны, применяет для ускорения прохождения своих предложений такие процессуальные приемы, как прекращение прений или манипулирование временем для выступлений в палате общин; пользуется оно этими приемами осторожно, поскольку опасается дать повод оппозиции для обвинения правительства в предумышленном "зажиме" прений. Изменения, которые вносились в порядок ведения заседаний палаты общин и нашли свое концентрированное отражение в процедурной реформе 1968, дали правительству еще больше возможностей в борьбе с применяемой оппозицией тактикой проволочек. Так, например, впредь оппозиция лишалась возможности вынудить правительство пойти на роспуск парламента в том случае, если задержка с прохождением закона о бюджетных ассигнованиях слишком затягивается. С 1968 на утверждение ежегодного бюджета отводится определенный период времени. Подробное обсуждение законодательных актов, ранее проводившееся на заседаниях всей палаты общин, было перенесено в постоянные комитеты. Это изменение ослабило процедурные возможности оппозиции, которая, однако, получила другие преимущества вследствие, например, введения штата оплачиваемых экспертов, находящихся в распоряжении лидеров оппозиции, учреждения экспертных служб в комитетах палаты общин и расширения информационных возможностей библиотеки парламента. Наиболее существенную роль сыграло изменение функций спикера палаты общин. До 1960-х годов спикером мог стать только представитель правящей партии, который обычно сохранял свой пост в течение всего времени существования данного состава парламента (до его роспуска и новых выборов). С конца 1960-х годов парламентарии стали выбирать спикера из своей среды тайным голосованием. Акт 1867 о Британской Северной Америке установил максимальное число членов парламента и распределение их числа по отдельным провинциям в зависимости от численности населения последних. После очередной переписи уточняется число депутатов, избираемых в палату общин от каждой провинции. Однако число мест в палате общин, отводимое отдельной провинции, не всегда строго пропорционально числу ее жителей. Так, существует положение, что для каждой провинции число представителей в палате общин не должно быть меньше числа сенаторов и что число мест в палате общин от отдельной провинции может уменьшиться после очередной переписи не более чем на 15%. На представительство регионов в палате общин влияет также и возможное изменение границ отдельных избирательных округов. Избирательная квота (число голосов, необходимых для избрания одного кандидата) для каждой провинции определяется соотношением между численностью ее населения и количеством парламентариев, которые избираются от этой провинции. Численность избирателей в каждом избирательном округе не должна отличаться от значения избирательной квоты (в ту или другую сторону) более, чем на 25%.
Сенат. Верхняя палата парламента состоит из 104 сенаторов, назначаемых генерал-губернатором по совету премьер-министра. При образовании Конфедерации в 1867 Онтарио и Квебек имели по 24 сенатора; Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 12, однако позднее, в 1873, это число сократилось до 10, одновременно 4 места в сенате было предоставлено провинции Остров Принца Эдуарда. Норма представительства в сенате для западных провинций была окончательно установлена в 1915 и составила 24 места (по 6 мест от провинций Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Манитоба). В 1949 6 мест в сенате получил Ньюфаундленд, а в 1975 право иметь по одному месту в сенате получили Юкон и Северо-Западные территории. В связи с тем, что сенаторы фактически назначаются федеральным правительством, политика сената не отличается самостоятельностью и не направлена на защиту особых интересов провинций. Любое правительство, которое достаточно долго находится у власти, в состоянии обеспечить себе значительное большинство в сенате; практически все сенаторы принадлежат либо к Либеральной, либо к Консервативной партии. Такое положение могло бы создать серьезные проблемы в случае смены правительства, однако, согласно сложившейся практике, сенат практически никогда не выступает против сколько-нибудь серьезных предложений правительства и выполняет функции скорее проверяющего органа, который вносит в текст законопроектов незначительные изменения. Поскольку сенат стоит в стороне от политической борьбы, его можно считать внепартийным органом, особенно в том, что касается деятельности его комитетов, периодически рассматривающих важные проблемы.
Государственные служащие. В Канаде существует весьма четкое разграничение между не связанными с политикой государственными служащими и правительственными министрами. Государственный служащий, стоящий во главе правительственного ведомства, называется заместителем министра. Он находится на постоянной государственной службе, хотя, в отличие от других государственных служащих, назначается на должность по ходатайству премьер-министра. В случае прихода к власти нового правительства смены заместителей министров не происходит, хотя по желанию правительства заместитель министра может быть перемещен с одного поста на другой. Возглавляемое заместителем министра ведомство организовано в виде пирамиды, построенной по иерархическому принципу. Назначение и повышение государственных служащих производится на основе их деловых качеств, а не политической принадлежности. Независимая комиссия по вопросам государственной службы следит за соблюдением этого принципа и устанавливает правила для осуществления всех назначений и повышений по службе. Комиссия состоит из трех членов, которые назначаются на 10-летний срок с тем, чтобы исключить возможность вмешательства правительства в их деятельность. На практике все назначения и перемещения служащих производятся администрацией соответствующего министерства. Большинство других вопросов кадровой политики относится к области деятельности Казначейства, которое, в частности, осуществляет контроль за финансовой деятельностью министерств и представляет правительство на переговорах о заключении коллективных договоров с профсоюзами государственных служащих. В этот административный орган, существование которого предусмотрено законом, входит ряд министров правительства, и он фактически выполняет функции "генерального управляющего" при правительстве. Политическое руководство правительственным ведомством осуществляет министр, который должен быть членом парламента (обычно - членом палаты общин). Он имеет небольшой собственный штат служащих во главе с помощником по административным вопросам, задачей которых является оказание помощи министру в выполнении его функций. Зарплата этим служащим выплачивается из государственных средств, однако они не считаются государственными служащими. Министрам, возглавляющим наиболее важные министерства, в палате общин помогают парламентские секретари, которые также являются членами палаты общин. Существует около 26 таких секретарей, они занимают свои должности только на время данной парламентской сессии, после чего обычно заменяются новыми. Обязанности секретаря заключаются в том, чтобы отвечать на вопросы в палате общин и помогать своему министру в проведении законодательных актов через палату общин. В вопросах, касающихся ведомственной администрации, основным правительственным органом является казначейство. Этот комитет отвечает за осуществление тщательного контроля за финансовой деятельностью администрации и за проведением ведомственных программ. Из-за центральной роли, которую выполняет казначейство, его иногда именуют "управляющим комитетом" правительства. После того как казначейство провело распределение ассигнований и это распределение было одобрено кабинетом министров, правительство передает цифры в палату общин для утверждения в качестве составной части закона о бюджетных ассигнованиях на очередной финансовый год. Не все функции правительства входят в сферу компетенции министров и министерств. Решение многих вопросов согласования и регулирования, например в области транспорта, возлагается на независимые комиссии. Аналогичным образом функции государственных органов зачастую выполняются более или менее независимыми государственными корпорациями. Такое положение освобождает процесс выполнения отдельных государственных функций от каждодневного политического воздействия и от необходимости финансового и кадрового надзора со стороны правительства. Государственные корпорации в общем и целом подчинены парламенту. Члены их правлений назначаются правительством, однако свои решения корпорации принимают самостоятельно. Органы управления провинциями и местное самоуправление. Канада включает 10 провинций. Правительственные органы провинций построены по тому же принципу, что и федеральные органы, за исключением того, что провинциальные законодательные органы являются однопалатными. Функции, соответствующие роли руководителя государства, в провинциях выполняет лейтенант-губернатор, который назначается федеральным правительством. В 1867, при образовании Конфедерации, задачи, решаемые на местах провинциальными правительствами, были весьма скромными. В обществе 20 в. сложность стоящих перед властями провинций задач - решение трудных и дорогостоящих проблем образования, социального обеспечения, дорожного строительства - стала совершенно несоизмеримой с объемом средств, отпускаемых на эти цели провинциям. Предпринимались попытки изменить конституцию таким образом, чтобы либо снять с провинций ответственность за решение подобных вопросов, либо увеличить объем отпускаемых им средств. Но поскольку внесение изменений в конституцию - весьма сложный процесс, требующий одобрения со стороны федерального парламента и всех провинций без исключения, то большинство таких попыток оказались неудачными. Тем не менее удалось добиться внесения в конституцию поправок, устанавливающих совместную юрисдикцию провинций и федерального правительства в вопросах пенсионного обеспечения и пособий на иждивенцев и исключительную юрисдикцию федерального правительства в вопросах страхования по безработице. Для выполнения других социальных программ после Второй мировой войны в стране была создана система "кооперативного федерализма". Отныне федеральное правительство устанавливало единые стандарты и порядок разделения затрат на оплату таких социальных услуг, как медицинское обслуживание, выплата пенсий, социальное обеспечение и строительство автомобильных дорог федерального уровня. В соответствии с конституцией страны правительства провинций организуют работу местных органов самоуправления. Обычная форма местного городского самоуправления, согласно законодательству провинций, предусматривает наличие мэров и городских советов, которые избираются прямыми выборами. Главными органами местного самоуправления в большинстве крупных городов являются центральные городские советы, в которых представлены отдельные муниципальные округа, входящие в состав города. Эти округа, в свою очередь, обладают определенной самостоятельностью, однако некоторые функции, например содержание городской полиции и городское планирование, осуществляются городским советом. Некоторые мелкие муниципальные округа управляются непосредственно представителем городской администрации. Управление территорией Юкон и Северо-Западными территориями осуществляется непосредственно федеральными органами. Большая площадь и малая плотность населения делают весьма затруднительным введение на этих территориях принципов местного самоуправления (как это имеет место в более населенных провинциях), хотя местное население активно выступает за их введение. Большинство функций центрального правительства на местах берут на себя федеральные службы, хотя каждая территория обладает некоторыми элементами самоуправления, реализуемыми через выборные территориальные собрания. Формально главным представителем исполнительной власти на территориях является уполномоченный, который назначается федеральным правительством и несет перед ним ответственность. На Юконе лидер партии, имеющей большинство в территориальной ассамблее, становится "главой правительства" территории; в Северо-Западных территориях руководитель избирается из членов ассамблеи. Структура органов местного самоуправления продолжает развиваться; в частности, в 1999 Северо-Западные территории были разделены на две административно-территориальные единицы.
Политические партии. За политическую власть в Канаде борются партии, целью которых является завоевание большинства мест в палате общин. До 1933 в Канаде существовали две основные партии: Консервативная (которая в 1942 сменила название на Прогрессивно-консервативную) и Либеральная. На протяжении ста с лишним лет они сменяли друг друга у власти. Консервативная партия была инициатором создания Конфедерации в 1867 и находилась у власти практически бессменно до 1921. После этого власть в основном принадлежала Либеральной партии, при этом с 1935 по 1957 - без перерывов. Консервативная партия утратила свою роль одной из важнейших партий после выборов 1993, когда она получила всего два места в палате общин; после выборов 1997 она располагает 20 местами. При создании Консервативной партии в основу ее программы были положены федеральные и протекционистские принципы, тогда как Либеральная партия придерживалась принципов обеспечения "прав провинций" и низких тарифов. Либеральная партия добилась значительных успехов в завоевании голосов франкоканадцев, четыре премьер-министра, представлявших эту партию, были франкоканадцами: сэр Уилфрид Лорье, Луи Сен-Лоран, Пьер Эллиот Трюдо и Жан Кретьен. Однако со временем различие между политическими платформами двух основных партий стало минимальным, поскольку и та и другая стремились заручиться поддержкой избирателей во всех регионах и поэтому все больше ориентировались на центристские позиции. Обе партии всегда выступали за сильное федеральное правительство и всемерную поддержку предпринимательства. На выборах 1960-х и 1970-х годов Либеральная партия основную часть поданных за нее голосов получила в провинции Квебек, а также среди жителей городов и представителей среднего класса. Возрождение влияния возглавлявшейся Джоном Дифенбейкером Консервативной партии в период с 1957 по 1962 в основном объяснялось поддержкой, которую она получила в западных и восточных провинциях, среди сельских жителей провинции Онтарио, а также "этнических" канадцев, не относящихся ни к англоканадцам, ни к франкоканадцам. После 1921, когда значительное влияние приобрела Прогрессивная партия, канадская политическая система перестала быть двухпартийной. Представляя интересы аграрных районов и выступая с популистскими лозунгами, Прогрессивная партия завоевала большинство в правительственных органах нескольких провинций и получила 65 мест в палате общин. В течение пяти лет эта партия обеспечивала баланс сил в парламенте. Внутри партии развернулась борьба между сторонниками права на свободу голосования в парламенте по вопросам национальной политики, которые резко выступили против жесткой внутрипартийной дисциплины, и сторонниками создания новой партии с сильным руководящим центром. В результате внутрипартийных разногласий влияние Прогрессивной партии резко упало и ее бывшие приверженцы перешли на сторону традиционных партий или обратились к вновь возникшим альтернативным партийным группам. Во время депрессии 1930-х годов на базе распавшейся Прогрессивной партии сформировались две новые партии: Партия социального кредита (ПСК), которая была у власти в провинции Альберта с 1935 по 1971 и в Британской Колумбии с 1952 по 1972 и с 1975 по 1991, а также Федерация кооперативного содружества (ФКС). Последняя находилась у власти в провинции Саскачеван с 1944 по 1964 (с 1961 под названием Новая демократическая партия). В каком-то смысле эти две партии олицетворяли две ветви популистского течения западных провинций, на основе которого в свое время была создана Прогрессивная партия. В начале своей деятельности ПСК горячо поддерживала экономические теории Ч.Х.Дугласа и призывала бороться с депрессией путем выдачи крупных правительственных кредитов. Однако по мере обретения опыта практического участия в структурах власти ПСК постепенно трансформировалась в партию весьма консервативного направления. После открытия в 1947 нефтяных месторождений в провинции Альберта и расширения масштабов разработки природных ресурсов в провинциях Альберта и Британская Колумбия Партия социального кредита обосновалась на правом крыле политического спектра и стала уделять основное внимание интересам предпринимательства. Основных успехов ПСК добивалась на провинциальном уровне. Если не считать периода временного успеха 1960-х годов, когда ПСК получила значительное число голосов избирателей сельских районов Квебека, деятельность этой партии не оказала существенного влияния на общенациональную политику. Федерация кооперативного содружества тяготела к либеральной и левой сторонам политического спектра. В основе идеологии этой партии, основанной в 1932 в форме непрочного союза отдельных групп, представлявших аграрные, рабочие и кооперативные интересы, лежали социалистические идеи фабианского толка, которые распространялись отдельными просоциалистически настроенными интеллектуалами в основном на востоке страны. Позднее эта партия стала придерживаться политической линии, свойственной социалистическим партиям центристского типа. ФСК находилась у власти в провинции Саскачеван на протяжении 20 лет начиная с 1944; в 1961 она была преобразована в Новую демократическую партию (НДП), которая опиралась в основном на рабочие профсоюзы и левых либералов в среде городского среднего класса. НДП находилась у власти в провинциях Саскачеван, Манитоба, Британская Колумбия и Онтарио. На федеральном уровне ФСК и НДП также пользовались заметным влиянием. На выборах в парламент страны в 1988 НДП достигла рекордного результата, получив 43 места; в 1993 она выступила значительно слабее, но в 1997 в парламент был избран 21 кандидат от этой партии. В 1968 различные сепаратистские группировки Квебека образовали Квебекскую партию. Первоначально она выступала за политическое отделение Квебека в рамках Канадского общего рынка. Эта партия управляла провинцией Квебек с 1976 по 1985 и снова пришла к власти в 1994. В 1980 и в 1995 правительство провинции проводило референдум относительно предоставления ему полномочий для переговоров с федеральным правительством о независимости Квебека. На референдуме оба раза одержали верх противники отделения, хотя во второй раз их перевес был незначительным. Последнее время Квебекская партия отходит от сепаратистских идей и придерживается умеренно левой ориентации, выступая в поддержку экономического развития провинции и расширение демократии. В федеральных выборах она не участвует. В 1990 семь сепаратистски настроенных членов палаты общин от провинции Квебек образовали Квебекский блок, целью которого было добиться выхода Квебека из федерации. На выборах 1993 Квебекский блок при поддержке Квебекской партии завоевал 54 места и стал официальной оппозиционной партией в парламенте Канады. По итогам выборов 1997 он получил 44 места в палате общин, однако в законодательном собрании Квебека до сих пор имеет большинство. В 1987 в провинции Альберта некоторые недовольные члены Консервативной партии объединились, создав Партию реформ. В основе ее программы лежали сепаратистские устремления западных провинций, недовольство налоговой политикой правительства, беспокойство по поводу притока в страну иммигрантов из стран Азии и традиционное противостояние политическим деятелям, представляющим восток страны. Партия реформ определялась в свое время как "популистская партия правого толка, которая получает голоса бедных и деньги богатых, обещая защитить одних от других". Она получила место в палате общин от провинции Альберта на дополнительных выборах 1989. На выборах 1993 Партия реформ завоевала 52 места в палате общин, а в 1997 - 60 мест (исключительно за счет западных провинций), благодаря чему она получила статус официальной оппозиционной партии. В период между 1957 и 1979 в стране 9 раз происходили выборы в парламент, однако только три раза одной из партий удалось получить большинство мест в палате общин. В тех случаях, когда ни одной из партий не удается добиться абсолютного большинства, партия, получившая наибольшее число голосов, формирует правительство меньшинства, обычно прибегая к поддержке одной из других партий, что позволяет правительству иметь гарантированное большинство в палате общин. Длительное существование мелких партий отражает глубокие противоречия, существующие на региональном уровне. И НДП, и ПСК получали основную поддержку среди жителей западных провинций, как и Партия реформ. Квебекская партия и Квебекский блок являются, безусловно, чисто квебекским феноменом. В 1980-1990-х годах в 5 провинциях власть в течение какого-то времени принадлежала второстепенным (в масштабах страны) партиям. Общенациональные партии построены по четкому федеральному принципу. Основными структурными единицами являются провинциальные партийные объединения. Связи между провинциальными отделениями партий и федеральными органами весьма слабы. Нередки случаи, когда правительство провинции, отстаивая собственные интересы, прибегает к помощи федерального правительства, хотя последнее контролируется партией иного направления; бывают и такие ситуации, когда провинциальное отделение какой-либо партии может находиться в настолько плохих отношениях со своим федеральным центром, что не проявляет никакого энтузиазма в проведении федеральных предвыборных кампаний. Рост влияния отдельных партий на провинциальном уровне можно проследить по изменению поведения их руководства. Раньше любой восходящий политик прежде, чем попасть в федеральное правительство, в качестве промежуточного этапа обычно занимал высокий пост в провинции. Современная тенденция отражает движение в обратном направлении. Так, Жан Лесаж ушел из федерального правительства с тем, чтобы возглавить провинциальное отделение Либеральной партии и привести ее к победе в провинции Квебек в 1960. Так же поступил в 1996 Б.Тобин из Ньюфаундленда. Два лидера партии ФКС (позднее НДП) - Т.Дуглас из Саскачевана и Э.Шрейер из Манитобы - покинули палату общин и стали премьер-министрами в своих провинциях. Несомненно, что премьер-министр провинции обладает такой властью, что он (или она) может рассматривать свое назначение министром федерального правительства как крушение всей карьеры. Развитие отношений между федеральной властью и провинциями. Схема построения партийных структур и политической системы страны в целом отражает политические разногласия, в основе которых могут быть как территориальные противоречия (особенно в западной Канаде), так и культурные различия. Франкоканадцы изначально составляли меньшинство в провинциях Онтарио, Нью-Брансуик и Манитоба и численно преобладали только в одной провинции - Квебек. Для англоязычных канадцев характерен приоритет канадской национальной идеи над интересами провинций. Для франкоканадцев Квебека на первом месте стоит лояльность по отношению к правительству провинции, которое они выбирают. Таким образом, основной источник внутренней напряженности в Канаде заключается в противоречии между двумя культурами (а возможно, и между двумя нациями). В то время как большинство канадцев, живущих за пределами провинции Квебек, оставляют право на руководство за федеральным правительством, франкоканадцы обычно стремятся всемерно повышать значение родной провинции. Большинство политических деятелей страны 1960-1970-х годов были заняты решением проблемы: как обеспечить провинциям достаточную степень самостоятельности и при этом избежать предоставления "особого статуса" Квебеку. Если признать, что в Канаде фактически имеются две нации, то естественным становится вопрос о придании Квебеку ряда дополнительных прав. Альтернативная возможность, которую пыталось реализовать руководство страны в 1960-1970-х годах, состоит в том, чтобы обеспечить эффективное участие франкоканадцев в решении федеральных проблем, что сделало бы беспредметной постановку вопроса об "особом статусе" Квебека. В результате нового подхода к правам провинций многие важные решения стали приниматься на совещаниях представителей федерального и провинциальных правительств. Такие вопросы, как налогообложение, выплата пенсий, медицинское обслуживание, а также конституционные проблемы часто обсуждаются премьер-министром страны непосредственно с премьер-министрами провинций. В течение многих лет возможность внести изменения в текст Акта о Британской Северной Америке имела только британская сторона. Канадская сторона была лишена такой возможности, поскольку провинции и федеральное правительство страны не могли договориться между собой о новой процедуре внесения изменений. В конце концов, в 1982 Канада получила возможность вносить поправки в собственную конституцию после принятия компромиссного решения о том, что внесение поправок может осуществляться по совместному решению федерального правительства и семи провинций, в которых проживает не менее 50% населения страны. Квебек, однако, выступил с критикой текста конституции, поскольку в нем не содержалось упоминания о франкоканадцах как об "отдельном народе". Наиболее серьезную угрозу для сохранения федеральной системы страны представляло появление в Квебеке такого правительства, которое попыталось бы вывести провинцию из состава федерации. Такая возможность казалась реальной после того, как в 1976 сепаратистская Квебекская партия возглавила правительство провинции. Еще более реальной была возможность отделения Квебека в 1993, когда выступающий за выход из федерации Квебекский блок завоевал на выборах большинство мест от провинции в палате общин и стал официальной оппозиционной партией в парламенте страны. Проведенный по инициативе блока в 1995 в Квебеке референдум о суверенитете этой провинции завершился победой федералистов, хотя и с минимальным перевесом (против суверенитета проголосовало 50,6% избирателей, за - 49,4%).
Судебно-правовая система. Хотя в Канаде судебная и правовая системы относятся к юрисдикции двух уровней правительственной власти, в стране существует единая общая структура судоустройства, первичным звеном которой является провинциальная судебная система. Провинции обладают собственной законодательной властью, позволяющей им учреждать провинциальные суды и организовывать их работу, а также устанавливать процессуальные нормы при рассмотрении гражданских исков. Однако уголовное право и судопроизводство находятся в исключительной юрисдикции федерального парламента. Кроме того, согласно конституции, парламент имеет право образовывать и формировать Генеральный Апелляционный суд страны и учреждать другие суды. Судьи провинциальных судов назначаются федеральным правительством. Решением парламента в стране было образовано два суда, деятельность которых имеет очень важное значение; Верховный суд и Федеральный суд. Верховный суд Канады находится в Оттаве и является последней и окончательной инстанцией при рассмотрении апелляций по всем гражданским и уголовным делам. В состав суда входят главный судья Канады и восемь судей. По меньшей мере три судьи Верховного суда должны представлять Квебек, поскольку гражданское право и судопроизводство этой провинции основаны на положениях старофранцузского гражданского права, тогда как другие провинции руководствуются основами английского общего права. На пленарных заседаниях Верховного суда рассматриваются только дела, касающиеся конституционных или юридических вопросов первостепенной важности. Большая часть дел рассматривается Верховным судом в составе трех или пяти судей. При рассмотрении апелляций по гражданским делам, поступившим из Квебека, судьи, представляющие эту провинцию, как правило, составляют большинство состава суда. Федеральный суд обычно разбирает апелляции, поступающие от федеральных управлений и служб, а также осуществляет надзор за деятельностью провинциальных судов, издавая судебные приказы о запрещении производства по делу, истребовании дел и о выполнении требований истца. Федеральный суд разделяет с провинциальными судами юрисдикцию по вопросам уголовного права и судопроизводства, а также обладает "остаточной" юрисдикцией по всем вопросам, выходящим за пределы компетенции провинциальных судов. Кроме того, Федеральный суд занимается вопросами морского права и разбирает иски к федеральному правительству. В суде имеется специальный отдел апелляций, который возглавляет главный судья. В состав отдела входят четыре судьи, в судебных разбирательствах дополнительно участвуют еще восемь судей. Не менее четырех судей на заседаниях должны представлять Квебек. В стране существует три вида провинциальных судов. Провинциальные суды высшей категории включают суды первой инстанции и апелляционные суды. Они заслушивают дела о наиболее серьезных уголовных преступлениях, а также наиболее важные гражданские дела. К судам более низкой категории относятся суды графств и окружные суды, которые создавались в первую очередь для того, чтобы обеспечить оперативное и не требующее больших затрат рассмотрение мелких гражданских и уголовных дел. Кроме того, в провинциях существуют и специальные суды, которые рассматривают дела о наследстве, о мелких правонарушениях, а также исковые требования на небольшие суммы. В более крупных населенных пунктах имеются муниципальные суды, занимающиеся случаями нарушений постановлений местных органов. Уголовные дела рассматриваются судом в составе судьи и 12 присяжных. Предварительные слушания обычно производятся судьей нижестоящего суда. Обвиняемому предоставляется также возможность либо предстать перед судьей нижестоящего суда, который может провести рассмотрение дела по упрощенной процедуре (без участия присяжных), либо продолжительное время дожидаться следующей выездной сессии суда высшей категории. Требования, предъявляемые к лицам, заседающим в суде в качестве присяжных, несколько отличаются в различных провинциях. (В Квебеке, например, только в 1972 женщинам было разрешено выполнять обязанности присяжных.)
Полиция. Передача провинциям права отправления правосудия является воплощением существующего представления о том, что применение законов относится преимущественно к компетенции провинциального руководства; в городах эта обязанность ложится главным образом на муниципальную полицию. Полицейские подразделения создавались когда-то во всех провинциях, основная их деятельность заключалась в обеспечении порядка на дорогах, а также в регулировании изготовления, сбыта и потребления крепких спиртных напитков. Однако в настоящее время, когда задачи, решаемые полицией, требуют использования крупных и оснащенных современной техникой полицейских сил, только две крупнейшие провинции - Онтарио и Квебек - все еще имеют собственную полицию. В других районах Канады функции провинциальной полиции возложены на подразделения Канадской конной полиции (ККП). ККП была создана в 1873 под названием Королевская канадская конная полиция как федеральная полиция для охраны порядка на Северо-Западных территориях, когда происходило свободное заселение территории современных провинций Манитоба, Саскачеван и Альберта. Впоследствии функции ККП были расширены, и на нее была возложена задача соблюдения выполнения федеральных законов на всей территории страны. Кроме того, работая под началом провинциальных властей, ККП осуществляет функции охраны порядка в 148 городах страны. В 1984 задачи обеспечения внутренней безопасности и разведки, находившиеся в ведении ККП, были переданы вновь созданному гражданскому ведомству - Канадской службе безопасности и разведки.
Международные отношения. Канада поддерживает самые тесные союзнические отношения с США и другими странами Запада. Она была в числе стран, которые стали первыми членами организации Североатлантического договора (НАТО) в 1949. В 1957 канадская система противовоздушной обороны была слита с американской с образованием объединенного командования ПВО Североамериканского континента (НОРАД). В 1972 Канада получила статус наблюдателя в Организации Американских государств, а в 1990 стала действительным членом ОАГ, несмотря на то, что многие канадцы сомневались в целесообразности этого шага. Канада принимала активное участие в работе ООН с момента ее основания и участвовала во многих операциях ООН по сохранению мира. Через различные органы ООН, а также участвуя в таких временных международных программах, как План Коломбо, Канада способствовала оказанию экономической помощи слаборазвитым странам. В 1997 Канада возглавила международную кампанию за подписание договора о запрещении использования противопехотных мин. В прошлом Канада была самым тесным образом связана с Великобританией. Она участвовала в Первой мировой войне как один из доминионов в составе Британской империи, а во Второй мировой войне - как член Британского Содружества Наций. К настоящему времени связи между Канадой и Великобританией перестали играть столь важную роль, поскольку почти все бывшие британские колонии обрели независимость. Поскольку в деле обеспечения безопасности страны Канада тесно связана с США, канадская внешняя политика учитывает наличие у этих двух стран существенных общих интересов. Однако между ними возникали и определенные трения, поскольку в Канаде ясно представляли, что в Вашингтоне решение вопросов войны и мира часто происходит без учета пожеланий Канады и без консультаций с ее руководителями. Кроме того, причиной разногласий между двумя странами являлись различные экономические интересы, различия в культурных традициях, а также несовпадение взглядов по проблемам экологии. Эти разногласия были не столь явными в первые два десятилетия после окончания Второй мировой войны, когда две страны были партнерами в деле сдерживания ощутимой опасности советской экспансии, а послевоенный подъем экономики сглаживал экономические противоречия. Однако с наступлением эпохи разрядки международной напряженности внешняя политика Канады стала более независимой, в ней стал делаться упор на осознание важности независимости страны и необходимости ее защиты. Например, Канада продолжала поддерживать как экономические, так и дипломатические отношения с Кубой после 1961, несмотря на призыв США к бойкоту этой страны. В 1960-х годах в политике Канады стали появляться тенденции, непосредственно направленные на противодействие экономическому и культурному давлению со стороны США. Были введены более строгие требования к иностранным инвестициям в канадскую экономику, а канадские издатели, выпускающие иностранные (в основном американские) печатные издания, перестали получать государственные субсидии, за исключением тех случаев, когда в изданиях отражалась преимущественно канадская тематика. Канада не поддалась американскому давлению и не согласилась на проведение совместной программы по освоению североамериканских энергетических ресурсов, поскольку опасалась неблагоприятных экологических последствий.
Вооруженные силы. Отказ Канады от практики беспрекословной и неограниченной поддержки США и НАТО привел к изменениям и в ее военной политике. Вооруженные силы Канады строятся на профессиональной основе, и их численность в случае возникновения военного положения может быть резко увеличена за счет набора добровольцев. В середине 1960-х годов, когда Канада принимала наиболее активное участие в военных программах НАТО, численность ее вооруженных сил достигала 120 тыс. человек. Вооруженные силы Канады включали истребительную авиационную дивизию, входившую в состав войск НАТО в Европе; военно-воздушные силы примерно такой же численности, размещенные на территории Канады; армейскую бригадную группу, находящуюся в Европе, а также дислоцированные в Канаде вооруженные формирования, предназначенные для поддержания мира и обороны страны. Военно-морской флот Канады состоял из 20 эсминцев, кораблей поддержки и вспомогательных судов, при этом основная часть флота находилась в подчинении командования объединенными вооруженными силами НАТО в Атлантическом океане. После того как с конца 1960-х годов военные расходы страны были заморожены, общая численность вооруженных сил уменьшилась, а канадские подразделения авиационных сил и сухопутных войск в Европе были сокращены и передислоцированы. В 1968 армия, ВВС и ВМФ страны были объединены в единый род войск, что позволило заметно сократить численность тыловых служб. В 1994 личный состав вооруженных сил Канады составлял около 108 тыс. человек. В будущем планируется иметь вооруженные силы, состоящие из высокомобильных соединений. Находящиеся в Европе подразделения канадских ВВС теперь уже не имеют возможности наносить воздушные удары с применением ядерного оружия. А поскольку в современной войне бомбардировщики, несущие ядерные заряды, представляют собой устаревший вид вооружения, то ожидается, что основная роль авиации как рода войск впредь будет заключаться в транспортировке и воздушной поддержке сухопутных войск. На вооружении канадского военно-морского флота, основным назначением которого всегда считалась борьба с подводными лодками, имеются главным образом эсминцы, единственный авианосец был снят с вооружения в 1971. В разработанной в начале 1970-х годов программе развития военно-морского флота делался упор на обеспечение наблюдения за канадскими территориальными водами на основе концепции "трех океанов", при этом предусматривалась разработка кораблей и самолетов, специально предназначенных для выполнения операций в условиях тяжелой ледовой обстановки. В последние годы расширилось участие вооруженных сил Канады в миротворческих операциях, проводящихся под эгидой ООН.