Комитет министров

I

в России совещательное учреждение для предварительного обсуждения дел исполнительных, разрешаемых Высочайшей властью; только немногие дела разрешаются собственною властью К. С кабинетом или советом министров западноевропейских государств К. министров не имеет ничего общего. К. министров возник вместе с первым учреждением министерств. Манифест 8 сентября 1802 г. употребляет термин комитет лишь в смысле более тесного собрания совета (непременного или государственного; см.), составленного единственно из министров, для рассмотрения "обыкновенных" дел, тогда как полное собрание совета имело быть созываемо для обсуждения "дел особенной важности". С точки зрения членов "неофициального комитета", выработавшего учреждение министерств, К. министров представлял собой общее собрание всех министров, на котором, в присутствии государя, должны были подвергаться обсуждению предположения отдельных министров, для "соображения со всеми государственными частями", чем и ограждалось бы единство в направлении и образе действий правительства. Следовательно, К. министров придавалось тогда то же значение, какое ныне с 1861 г. имеет совет министров (см.). Этим и объясняются слова Сперанского: "К. не был ни место, ни особое установление — он был только особый образ доклада". На самом деле К. министров вскоре сделался не только особым установлением, но и "верховным местом Империи". Этому всего более способствовало личное присутствие в К. императора Александра I, который в 1802-1804 гг. редко когда не посещал его заседаний. Немалое значение имели и частые отлучки государя, на время которых К. особыми указами предоставлялись чрезвычайные полномочия. Высочайшим повелением 31 марта 1810 г. в состав К., который до того состоял лишь из министров, их товарищей (последние до 1808 г. заседали постоянно, а в 1808-1810 гг. — только взамен министров) и государственного казначея, введены, во всех важных случаях, председатели департаментов государственного совета, а председательство предоставлено государственному канцлеру графу Румянцеву, бывшему тогда и председателем государственного совета (до издания этого указа, в заседаниях К., происходивших вне Высочайшего присутствия, председательствовали члены его поочередно, начиная со старшего в чине, каждый в течение 4 заседаний). Дела в К. решались большинством голосов. Сильный доверием и присутствием государя, К. министров уже с самого начала своего существования занялся разрешением многих вопросов, относившихся всецело к области законодательства; через него прошли указы о свободных землепашцах, постановления о переселенцах и иностранных колонистах, о правах московских старообрядцев, положение о заселении Сибири, новые положения мануфактур-коллегии, главной соляной конторы, экспедиции государственного хозяйства, медицинского совета и т. п., учреждение при министерстве полиции цензурного комитета, уставы многих учебных заведений. Вытеснив из области законодательства непременный совет, К. министров в сфере управления присвоил себе права сената, оставшегося "правительствующим" только по имени. Ведению К. министров подлежали тогда даже дела внешней политики, а иногда и вопросы, относившиеся до военных действий. Так, в 1808 г., во время отсутствия государя, К. министров предписал графу Буксгевдену прекратить перемирие, заключенное им со шведами, и двинуть корпус генерала Тучкова к Улеоборгу. Весьма важные функции принадлежали К. министров и в области финансов: он ведал горное, соляное и лесное дело, сельское хозяйство, торговлю и промышленность, разрешал вопросы денежного обращения и кредита. Особому попечению К. министров вверялись, на время отсутствия государя, дела высшей полиции по охранению всеобщего спокойствия и меры по обеспечению народного продовольствия; но и в присутствии государя К. ведал эти отрасли управления. Он рассматривал дела о народных и особенно крестьянских волнениях, столь частых в ту эпоху. Придерживаясь правила строго наказывать зачинщиков беспорядков, К. вместе с тем признавал необходимым выяснять самые причины, вызывавшие неповиновение крестьян, причем неоднократно оказывалось, что беспорядки обуславливались непосильным отягощением крестьян работой. В таких случаях К. обыкновенно постановлял или отобрать имение помещика в казну, или ограничить повинности крестьян в пользу помещика. В руках К. сосредоточилось и высшее заведование почтой, путями сообщений, благотворительными и богоугодными заведениями, определение и увольнение чиновников, назначение им пенсий, пособий и наград. Даже духовные дела К. министров, минуя св. синод, привлекал к своему рассмотрению; так, в 1803 г. им обсуждался вопрос, каким образом исправлять уклоняющихся от исповеди и причастия. В сфере уголовного суда К. иногда действовал в качестве обвинительной камеры, постановляя о предании суду, или в качестве ревизионной инстанции, требуя к себе для пересмотра решения судов; иногда он вступал в рассмотрение судебных дел, еще не законченных в низших инстанциях; иногда, преимущественно в гражданских делах, выступал и в роли высшей апелляционной инстанции по отношению к сенату, принимая жалобы частных лиц на его решения. Столь ненормальное положение К. вызывало нарекания со стороны не только принципиальных противников министерского управления, как Карамзин и Трощинский, но и графа Сперанского. Император Александр I также пришел к убеждению в необходимости реформы. В основу нового учреждения министерств 1811 г. легло стремление сделать средоточием государственного управления правительствующий сенат и самые министерства превратить в составные его части; К. министров предполагалось упразднить совершенно. Но преобразование сената не осуществилось, а между тем Сперанский был удален. К этому присоединились чрезвычайные обстоятельства военного времени, побудившие императора Александра I, перед отбытием в армию, утвердить 20 марта 1812 г. первое учреждение К. министерств, которое осталось основой ныне действующего законодательства (Свод Законов, т. I, ч. 2, изд. 1892 г.). Указ 20 марта 1812 г., облекая К. министров временными чрезвычайными полномочиями (такие же полномочия предоставлялись К. министров на время отсутствия государя из столицы и с 1816 по 1825 гг. ежегодно, за исключением 1821 г.), той частью своей, которая касалась постоянных функций К., вводил деятельность его в более или менее определенные пределы, а учреждение государственного совета 1810 г. объявило совет средоточием всех представлений по законодательной части. В действительности, однако, грань, отделяющая управление от законодательства, никогда не была неприкосновенной. В одни эпохи — в большей, в другие — в меньшей степени К. министров принимал прямое участие в разрешении вопросов чисто законодательного свойства. Во вторую половину царствования Александра I К. министров сохранил первенствующее место между другими установлениями. С 1812 г. отдельные доклады министров государю сократились; взамен того ежегодно возрастают доклады К., через который восходили к государю и рапорты сената, не только по административным, но и по судебным делам. Деятельность К. за эту эпоху, до издания журналов его, не может быть выяснена с такой же детальностью, как за предшествовавшие 1802-1812 гг.; но о значении его свидетельствует уже один тот факт, что с 1816 г. и до самой кончины Александра I "для доклада и надзора по делам К." состоял Аракчеев. В то время государь лично не посещал заседаний К., но не переставал внимательно следить за ходом дел его. О сохранении К. министров своего прежнего первенствующего значения свидетельствует и записка Сперанского, представленная им в секретный комитет 6 декабря 1826 г. ("Архив исторических и практических сведений" Калачова, 1859 г., кн. III) и побудившая комитет этот признать "пользу и даже необходимость преобразовать К. министров и соединить его с 1-м департаментом сената" ("Сборник Русского Исторического Общества", т. LXXIV, стр. 62). Это предположение не осуществилось. Из позднейших узаконений, относящихся до К. министров, лишь немногие опубликованы и вошли в полное собрание законов. В царствование Николая I сокращается количество дел, поступающих в К., причем отдельным министрам предоставляется большая самостоятельность (указы 3 мая 1829 и 6 мая 1831 г.). Дальнейшее сокращение числа дел, вносимых в К., с упрощением порядка производства их и расширением власти отдельных министров, состоялось в 1866 г. С другой стороны расширялась как компетенция К. министров, так и круг дел, разрешаемых собственной властью его. В 1826 г. повелено было вносить на рассмотрение К. министров приговоры военного суда над крестьянами, неповинующимися помещикам и властям, в тех случаях, когда к ссылке или телесным наказаниям присуждалось более 9 человек. С 1838 г. приговоры уголовных палат по делам о совращенных из православия вносились на ревизию в К. министров, причем единогласные постановления К. приводились им в исполнение собственной властью; тот же порядок соблюдался и по отношению к делам о раскольниках и о святотатстве. В 1842 г. постановлено было вносить на ревизию в К. министров и приговоры судов по делам об обработке медной монеты под золото и серебро (до выработки нового Уложения, в видах смягчения наказания; та же цель имелась в виду и при передаче на ревизию К. министров дел о святотатстве). Со времени издания Судебных Уставов 1804 г. судные дела более не поступают в К. министров. В 1867 г. К. министров предоставлено собственной властью разрешать дела об отклонении земских ходатайств, а в 1872 г. та же власть предоставлена ему по отношению к делам о предварительном задержании и запрещении выпуска в свет книг и периодических изданий. Наконец, при пересмотре земского (1890) и городового положений (1892), К. министров предоставлены чрезвычайно важные и обширные функции по надзору за местным самоуправлением (см. Город и Земские учреждения).

Состав К. министров. С 1812 г. членами К. министров стали назначаться Высочайшей властью и посторонние лица (впервые вице-адмирал Шишков); при Николае I установился обычай назначать членом К. наследника престола. В настоящее время К. состоит из членов по должности (председатели департаментов государственного совета, министры и главноуправляющие отдельными частями на правах министров, за исключением обер-прокурора св. синода, а с 1894 г. — и государственный секретарь, в качестве главноуправляющего кодификационной частью) и членов посторонних. Число последних обыкновенно незначительно (4-5); если даже к ним прибавить председателя К. министров и трех председателей департаментов государственного совета, то и тогда число членов К., стоящих вдали от текущего государственного управления, не превысит 8-9 человек, между тем как министров и главноуправляющих, пользующихся правами министров, насчитывается теперь 14 человек. Это преобладание министров усиливается еще тем, что министр, не имея возможности быть в К., заменяет себя своим товарищем, другие же члены никем заменяемы быть не могут. В случае надобности К. имеет право пригласить для объяснений всякого начальника какого-либо присутственного места. По делам православного духовного ведомства с 1835 г. обязательно приглашается для объяснений обер-прокурор св. синода; впрочем, К. П. Победоносцев лично состоит членом К. По делам железнодорожным председатель К. может приглашать в присутствие К. сведущих лиц, по своему усмотрению. Первым председателем К. министров, после издания учреждения 1812 г., назначен был граф Н. И. Салтыков, состоявший в то же время и председателем государственного совета. Соединение в одном лице председательского звания в К. министров и государственном совете продержалось до 1865 г., когда за князем Гагариным, бывшим до тех пор председателем и в совете, и в К., сохранено было председательство только в последнем. С тех пор должности председателей К. и совета более не соединяются, но председатель государственного совета назначается членом К. После князя Гагарина должность председателя К. министров последовательно занимали: граф П. Н. Игнатьев (с 1872), граф П. А. Валуев (с 1877), M. X. Рейтерн (с 1881) и Н. X. Бунге (1887-95).

Компетенция К. министров, по действующему законодательству, слагается: 1) из текущих дел по всем частям министерского управления и 2) из дел, которые законом в особенности присвоены рассмотрению К. Первая группа дел определяется степенью власти, необходимой для их разрешения. Согласно ст. 177 учреждения министерств (т. I, ч. 2 Свода Законов, изд. 1892 г.), в К. министров вносятся такие исполнительные дела, которые требуют Высочайшего разрешения, т. е. "вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных". К делам, в особенности подлежащим рассмотрению К., согласно ст. 26 учреждения К. министров и другим узаконениям, принадлежат, между прочим (кроме упомянутых выше), дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности; дела о народном продовольствии; утверждение уставов акционерных компаний без предоставления им особых преимуществ или привилегий; дела о пожертвованиях, особенно заслуживающих Высочайшего внимания или требующих изменения в своем назначении; дела по охранению и распространению православия; заключения финляндского генерал-губернатора о делах великого княжества, имеющих тесную связь с прочими частями Империи, когда генерал-губернатор найдет нужным рассмотрение их в К. министров и когда при этом не требуется изменения действующих в Финляндии законов (с 1834 г. записки финляндского генерал-губернатора рассматриваются К. не иначе, как в личном его присутствии); выговоры губернаторам и губернским правлениям, по представлениям министров и определениям сената; установление порядка и срока представления и формы всеподданнейших губернаторских отчетов и обсуждение мер к исполнению последовавших по этим отчетам Высочайших замечаний; установление дворянских складок, не принятых единогласно (см. Дворянство); пересмотр в известных случаях решений советов по железнодорожным и тарифным делам (см.). Железнодорожные дела, возникающие вследствие отдачи железных дорог частным предпринимателям или обществам, с правительственной гарантией, субсидией или иным пожертвованием из средств казны, с 1891 г., в виде опыта, рассматриваются в соединенном присутствии из К. министров и департамента государственной экономии государственного совета, под председательством председателя К. министров; заключения этого соединенного присутствия представляются на Высочайшее усмотрение.

Степень власти К. министров определяется общим правилом, в силу которого "никакое заключение К. не приводится в исполнение, пока оно не удостоено Высочайшего утверждения". Из этого правила допущены исключения: К. министров предоставлено решать собственной властью, между прочим, дела об отклонении земских ходатайств и о воспрещении выпуска в свет вредных изданий (ср. Н. М. Коркунов, "Русское государственное право", т. II, стр. 126, СПб., 1893). К. министров сам по себе не имеет никакой исполнительной власти, и приведение в исполнение положений своих предоставляет министрам по принадлежности. К. не имеет и права инициативы: на его рассмотрение дела поступают или по представлениям министров, или по особым Высочайшим повелениям. Дела приготовляются к докладу в канцелярии К. министров, состоящей под начальством управляющего делами К. министров. Управляющий делами К. занимает по отношению к К. такое же положение, как государственный секретарь — по отношению к государственному совету. Должность эта учреждена в 1812 г.; ее последовательно занимали: Ив. Ф. Сухопрудский, Н. И. Бахтин (с 1838 г.), В. Я. Ханыков (с 1844 г.), В. П. Бутков (с 1851 г.), Ак. П. Суковкин (с 1853 г.), Ф. П. Корнилов (с 1861 г.), М. С. Каханов (с 1875 г.), Н. П. Мансуров (с 1881 г.) и А. Н. Куломзин (с 1883 г.). В заседаниях дела обыкновенно докладываются начальником того отделения, где они были подготовлены, причем управляющий делами К. представляет необходимые объяснения. Заключение К., принятое единогласно или большинством голосов, вносится в журнал, в котором, независимо от особых мнений, отмечаются сокращенно и все мнения, которые кто-либо из членов записать пожелает. Журналы К. представляются на Высочайшее утверждение управляющим делами К., в подлинниках. Высочайше утвержденные заключения К., в случае надобности, обнародуются, в форме Высочайше утвержденных положений К. министров.

Ср. Богданович, "История царствования Александра I" (т. I, СПб., 1869, приложение, стр. 73 — суждения "неофициального комитета" о способе доклада дел министрами государю); "Журналы К. министров 1802-1826 гг." (т. I-II, СПб., 1889-91); А. Ермолов, "К. министров в царствование императора Александра I" (СПб., 1891 — отдельный оттиск предисловия ко II тому предыдущего издания); В. Латкин, "К. министров в начале царствования императора Александра I" ("Юридический Вестник", 1889, № 9); Н. Коркунов, "К. министров, как орган надзора за земскими учреждениями" ("Юридическая Летопись", 1890, № 12; замечания по поводу этой статьи в "Юридической Летописи", 1891, № 1 и во внутренних обозрениях "Вестника Европы", 1891, №№ 2 и 3).

А. Я.

II (дополнение к статье)

(см. соотв. статью). — Положением К. министров 15 февраля 1897 г. предоставлено министрам и главноуправляющим отдельными частями разрешать собственной властью некоторые дела, вносившиеся прежде в К. министров. Сюда отнесены, между прочим, дела об утверждении уставов обществ по устройству публичных чтений для народа и народных читален, об учреждении ученых и промышленных (неакционерных) обществ, о разрешении созыва съездов ученых и промышленных и устройства публичных чтений, об учреждении ссудосберегателных, пенсионных и больничных касс и обществ взаимопомощи рабочих и служащих на горных заводах и промыслах. Указом 12 декабря 1904 г., признавшим неотложным обеспечение силы законов, реформу городского и земского самоуправления, введение единства и самостоятельности судебных учреждений, введение государственного страхования рабочих, пересмотр законов об усиленной охране, о веротерпимости, об инородцах и уроженцах окраин и о печати, — на К. министров возложено рассмотрение вопроса о наилучшем способе проведения в жизнь означенных мероприятий, с представлением на Высочайшее усмотрение о дальнейшем направлении этих мероприятий. О деятельности К. министров по исполнению указа см. Россия. В число членов К. по должности включены: в 1902 г. — главноуправляющий торговым мореплаванием и портами, в 1904 г. — обер-прокурор св. синода, с 1905 г. наместник кавказский, председатель совета государственной обороны и председатель государств. совета. По делам своих ведомств присутствуют в К. министров: с 1895 г. — главноуправляющий канцелярией Е. И. В. по принятию прошений (вместо командующего Импер. главной квартирой), с 1897 г. — главноуправляющий собственной Е. И. В. канцелярией (по делам гражданской службы), с 1903 г. — управляющий делами особого комитета Дальнего Востока (8 июня 1905 г. упразднен), с 20 июня 1905 г. — начальник генерального штаба (см. соотв. статью). В связи с последовавшим 19 октября 1905 г. преобразованием совета министров (см.), из ведения К. министров изъяты: 1) "дела, по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств", и 2) "дела, в разрешении и исполнении коих встретит министр сомнение", а равно и дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и ко всякому чрезвычайному происшествию, высшие административные по расколам дела и дела о воспрещении сообществ. К. министров предположен к упразднению, и на совет министров возложена разработка проекта о распределении между другими учреждениями дел, составлявших компетенцию К. министров. Пост председателя К. министров в 1895—1903 гг. занимал И. Н. Дурново, с 16 августа 1903 г. занимает гр. С. Ю. Витте. Управляющим делами К. министров после А. Н. Куломзина состоит бар. Э. Ю. Нольде (с 1903 г.).

Ср. "Исторический обзор деятельности К. министров" (к столетию К. министров; СПб., 1902—03); M. Лемке, "К. министров за полвека" ("Вестник Права", 1902, IX — X), его же, "К. министров при Александре II" ("Вестник Права", 1903, I); "Журналы К. министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года" (СПб., 1905).