Государственное банкротство

I

так называется уменьшение бремени Г. долгов посредством нарушения прав кредиторов, выражающееся отречением правительства от точного исполнения своих по отношению к ним обязательств. В истории финансов встречаются различные приемы, посредством которых правительства доставляли себе произвольные облегчения на счет своих заимодавцев. К числу древнейших принадлежит порча монеты или увеличение ценности некоторых ее сортов. Так, после первой Пунической войны римское правительство уменьшило вес асса (ходячей медной монеты) с 12 унций до двух, чтобы расплатиться со своими кредиторами шестою частью той суммы, которую оно у них заняло на ведение войны. Подобный прием и в наше время часто практикуется в вост. странах. Аналогичным с понижением веса монеты является ухудшение внутреннего ее достоинства, выпуск в обращение низкопробной монеты. При таких замаскированных способах Г. банкротства страдают не одни кредиторы государства, но и все кредиторы частных лиц. Худшие деньги всегда вытесняют собою из обращения лучшие: никакой должник не станет платить полновесною монетою, если он может рассчитаться со своими кредиторами посредством монетной единицы худшего достоинства. С этой точки зрения предпочтительно Г. банкротство, выражающееся в более откровенной и грубой форме. Оно не раз имело место в средние века, вплоть до XVIII в. Правительства старались занять как можно больше денег (большею частью — у евреев, как наиболее крупных в то время банкиров), а затем просто изгоняли кредиторов из страны и конфисковали их имущество. Даже лучшие министры этой эпохи (Сюлли, Кольбер) не считали особенно предосудительным прибегать к насилию, когда дело шло о погашении Г. долгов. Известный аббат Террэ (министр в 1768-1774 г.) открыто провозглашал необходимость для каждого государства прибегать к объявлению несостоятельности по меньшей мере один раз в столетие. В те времена Г. банкротство, сопровождаясь, конечно, весьма вредными последствиями для кредита, затрагивало непосредственно небольшой круг лиц (поставщиков казны, банкиров и тех, кому заимодавцы казны успевали сбыть кредитные билеты). Размеры общественного бедствия Г. банкротство могло принять лишь после изобретения способа занимать у всех без их согласия: таким способом явились бумажные деньги (см. Деньги). Когда падение ценности бумажных денег достигает крайних пределов, а вместе с тем увеличиваются в постоянно растущей прогрессии убытки казны, тогда возникает настоятельная необходимость восстановить металлическое обращение, с бумагою разменною по предъявлении. Выбор одного из возможных способов восстановления металлического обращения зависит, прежде всего, от размера, в котором данное правительство пользовалось выпуском бумажных денег как источником дохода, а также и от степени их обесценения. Если бумажные деньги утратили всю свою ценность или она упала до нескольких процентов их номинальной цены, то государству не остается ничего больше, как объявить или молчаливо признать бумажные деньги недействительными — иначе, допустить Г. банкротство. В тех случаях, когда обесценение бумажных денег не достигло крайних пределов и продолжалось очень долго, применяется девальвация (см.), т. е. приравнение номинальной цены бумажных денег к их действительной стоимости в металле. Девальвация считается крайнею финансовою мерою и, в сущности, должна быть признана частичным банкротством. Наиболее известными примерами катастроф в бумажно-денежном хозяйстве представляются: бумажные деньги времен Джона Ло (1719-1720), ассигнации и территориальные мандаты 1791-1795 гг. во Франции и континентальное обращение 1775-1780 гг. в С.-А. С. Шт. В 1716 г. по инициативе Джона Ло был основан в Париже акционерный банк (Banque générale), которому было разрешено выпускать билеты на предъявителя, разменные на ходячую монету. Количество их (свыше 2750 млн. ливров) скоро превзошло потребность рынка, ценность их начала быстро понижаться, несмотря на самые разнообразные предупредительные меры — напр. уменьшение веса монеты, на которую разменивались билеты. В конце концов банк (актив которого составляли 289 миллионов против пассива на сумму около трех миллиардов ливров) должен был прекратить размен билетов, а правительство лишило их принудительного курса (см. Банки). Во время Великой французской революции было выпущено огромное количество бумажных денег, достигшее в 1796 г. суммы в 40 миллиардов франков; дело дошло до того, что за один франк золотом платили 312 ½ фр. ассигнациями. В 1797 г. Директория понизила общую сумму французского Г. долга до ¹/₃ (tiers consolide), постановив выдать на остальную сумму долга билеты (bons) под обеспечение Г. имуществами, которые упали в обращении ниже ¹/₆ стоимости. Позднее, законом 28 июня 1812 г., было сделано то же в Голландии и Королевстве Вестфальском (сделанный прежними правительствами долг был понижен до ¹/₃). — В период отпадения Сев.-Амер. штатов от Англии правительство Штатов было вынуждено прибегнуть к выпуску бумажных (так наз. континентальных) денег. Чрезмерные выпуски билетов, количество которых к концу 1779 г. достигло 241¹/₂ млн. долларов, в связи со значительным количеством поддельных билетов произвели быстрое падение их ценности, так что, по словам Вашингтона, "за повозку, нагруженную деньгами, едва можно было купить повозку, нагруженную провиантом". В марте 1780 г. конгресс признал обесценение бумажных денег за факт и открыл обмен их на серебро по цене одного долл. сер. за 40 дол. бумажн., после чего металлическое обращение было восстановлено в стране. В текущем столетии наиболее выдающимся случаем частичного банкротства, или девальвации, является девальвация билетов Австрийского национального банка, совершенная в 1811 и 1816 гг. (владелец 10000 гульденов в 1799 г. получал за них в 1811 г. только 2000, а в 1816 г. — всего 800 гульденов). В России девальвация ассигнаций произведена манифестами 1 июля 1839 г. и 1 июня 1843 г. (см. Ассигнации и Девальвация).

II (дополнение к статье)

Г. банкротством называется такое состояние государства, при котором оно отказывается уплачивать государственные долги или проценты по ним, в полном объеме или частью, совершенно или на некоторый срок. Банкротство может проистекать или из нежелания государства уплачивать долги, или из финансовой невозможности платежа; впрочем, нежелание уплачивать долги лишь в самых редких случаях может возникнуть иначе, как на почве финансовых затруднений. Различие между банкротством частного лица и Г. банкротством состоит в том, что государственное банкротство не имеет тех юридических последствий (в виде назначения конкурсного управления), как несостоятельность частного лица, хотя контрольная финансовая комиссия, назначаемая иногда в обанкротившемся государстве, имеет некоторое сходство с конкурсным управлением; фактически иностранные державы могут посредством репрессивных мер принудить его подчиниться иностранному финансовому контролю. Государства несуверенные, как, напр., штаты, входящие в состав американского союза, находятся по отношению к возможности объявления Г. банкротства в положении еще более благоприятном, чем государства суверенные: союзное государство всегда защитит штат от каких бы то ни было репрессий со стороны иностранных кредиторов. Именно в силу этого американские штаты не раз пользовались возможностью объявления Г. банкротства, когда этого даже не требовало настоятельно положение их финансов, и такое объявление проходило не только без вреда, но и с пользой для их дальнейшего экономического и финансового развития. — В средние века Г. банкротство объявлялось весьма часто. Тогда еще не различались в достаточной степени долги монарха от долгов государства, и Г. банкротство было не чем иным как банкротством монарха, защищенным от воздействия суда — его неприкосновенностью, а от иных форм воздействия со стороны кредиторов — армией. Франция, Испания, Австрия и многие другие государства до конца XVIII или даже начала XIX века находились в состоянии хронического банкротства, которое для них, как и для многих финансовых дельцов, часто являлось способом обогащения. Для оправдания и мотивирования банкротства ссылались и на фактическую невозможность платежа, и на мотивы религиозного и морального свойства. Так, в 1560 г. португальский король объявил, что он отныне намерен платить не более 5 % по своим займам (которые были заключены по 8, 10, 12 и более процентов), так как церковь упрекает его за платеж ростовщических процентов. Кольбер, в 1664 г., выкупая франц. государственную ренту по цене более низкой, чем это было обусловлено, ссылался в официальном декрете на заботливость короля о народе, которого он не желает угнетать излишне высокими податями для уплаты долгов, а также на то, что волнения 1648—1652 гг. были поддерживаемы владельцами ренты, за что они должны быть наказаны. С развитием денежного и в особенности кредитного хозяйства для больших промышленных государств банкротство стало делом слишком серьезным, слишком тяжело отражающимся на государстве, чтобы к нему можно было прибегать с таким легким сердцем. Г. банкротство бывает полное (т. е. полный отказ от уплаты каких бы то ни было долгов — явление, возможное только в теории) или частичное. Это последнее может состоять или в отказе от уплаты определенной части капитального долга, совсем или на определенное время, или, при полном признании обязательности уплаты капитального долга, в отказе от уплаты части процентов в течение определенного или неопределенного срока, или просто в насильственном понижении нормы процентов, или, наконец, в нескольких формах сразу. Затем, Г. банкротство может быть откровенным или замаскированным. К типу последних принадлежит обложение государственной ренты, облигаций казначейства или вообще государственных долговых обязательств более или менее высокими налогами, которые являются не чем иным, как понижением нормы процентов без согласия на то кредиторов. Сюда же относится всякая девальвация монетной единицы, хотя скорее в теории, чем в действительности. Девальвация, произведенная в России в 1839 и 1895 гг., была только фиксацией уже происшедшего падения курса и, следовательно, только официальным признанием совершившегося de facto ранее частичного Г. банкротства. Почти не замаскированным банкротством является обязательная конверсия, совершаемая без согласия кредиторов и без возвращении ссуженных ими капиталов. Примером отказа в уплате капитальной суммы долга может служить мера, принятая французским правительством в 1770 г., когда оно обратило на другие нужды, на 8-летний срок, те фонды, которые эдиктом 1764 г. были предназначены на погашение государственных долгов в определенной постепенности; в течение нескольких лет долги действительно не погашались, по крайней мере в том размере, какой был обещан при их заключении. Другой случай имел место в американском штате Миннесота в 1881 г. С 1858 г. штат Миннесота стал в широких размерах оказывать кредит железнодорожным компаниям для постройки и эксплуатации железнодорожных линий, причем средства для кредита получались посредством государственных займов. Постройки на государственные деньги велись крайне нерасчетливо, и железнодорожные компании оказались не в силах уплачивать % по своим долгам в размере 2275000 долларов. Государство, в свою очередь, не пожелало уплачивать этих денег своим кредиторам и законом 1881 г. постановило обменять прежние свои 100-долларовые боны на новые 50-долларовые. Моральным основанием для этого было то, что государство было обмануто компаниями. Несмотря на сильное недовольство собственников бонов, они ничего поделать не могли, и со времени проведении этой меры бюджет штата стал сводиться без дефицита.

Другую, более частую форму Г. банкротства, представляет прекращение или понижение платежа процентов. У государства имеются долги, которые признаются, но оказываются, временно и притом насильственно, беспроцентными или неполнопроцентными; на языке финансового права они называются мертвыми долгами (tote Schulden, dettes différées, defferred debts). В Испании король Фердинанд VII отказался, в 1623 г., признать государственные долги, заключенные конституционным правительством кортесов. Однако, это оказалось слишком гибельно для кредита страны; в 1834 г. пришлось признать эти долги, но с тем, чтобы только 2/3 % по ним подлежали немедленной уплате, остальная же треть должна быть уплачена лишь по истечении нескольких лет. Критическое положение испанских финансов не допустило осуществления этого плана, и в 1836 г. правительству пришлось отказаться от уплаты еще более значительной доли процентов. В Турции в 1875 г. бюджет сводился с многомиллионным дефицитом; платежи по долгам приходилось покрывать при помощи новых займов, которые делались все труднее и труднее. Ввиду этого Порта заявила, что она будет в течение 5 лет уплачивать только половину процентов деньгами, а другую половину — 5-процентными облигациями, подлежащими погашению к 1881 г.; но война с Россией еще ухудшила положение финансов Турции, и это последнее обязательство исполнено не было. К этому же типу принадлежит финансовое банкротство Португалии в 1892 г. и Греции в 1893 г. Прежде Г. банкротство проходило для государства обыкновенно даром. В настоящее время иностранные кредиторы — по крайней мере те, за которыми стоят их правительства, — располагают некоторыми средствами понуждения. Так, когда египетский хедив Измаил Паша решил в 1876 г. отказаться от уплаты части % по своим государственным долгам и по долгам, лежащим на владениях хедива и его семьи, то под давлением иностранных держав он принужден был сам создать особую комиссию ликвидации египетских долгов, или так называемую caisse de la dette publique. Первоначально эта комиссия была чисто египетским учреждением и состояла хотя из иностранцев, но назначенных хедивом и получавших жалованье из средств египетского казначейства. В 1880 г. иностранные державы (Англия, Франция, Италия, Германия, Австро-Венгрия и Россия) добились того, что члены комиссии стали назначаться ими, с чисто фиктивного только утверждения хедива. Очень скоро Англия сильно сократила роль других комиссаров, и в настоящее время комиссия является чисто английским финансовым управлением египетских долгов и вообще египетских финансов. Комиссия имеет право контролировать весь государственный бюджет и давать хедиву советы, которые de facto являются для него обязательными. Являясь, таким образом, истинным правительством Египта, эта комиссия сумела поднять производительность страны и добиться того, что государственные долги Египта уплачиваются в полном размере. Такая же комиссия существует и в Турции. Сперва она имела характер совершенно частный. Образовался комитет из представителей, избранных кредиторами, т. е. иностранными банкирами для защиты их интересов (1876), который, однако, был совершенно бессилен что-нибудь сделать. Политическое положение Турции и отношение к ней держав были тогда таковы, что прибегнуть к каким-либо принудительным мерам не было возможности: Англия, управляемая консервативной партией, чувствовала себя заинтересованной не в уплате турецких долгов, а в сохранении суверенитета турецкого султана. Через несколько лет положение вещей изменилось, и под дипломатическим давлением Порта сообщила в октябре 1880 г. иностранным державам о своем намерении призвать представителей кредиторов к совещанию о новой системе ведения турецких финансов. После долгих переговоров, 20 декабря 1881 г., султанским ирадэ был назначен совет из представителей от кредиторов (conseil d'administration de la dette publique ottomane), которому предоставлены определенные права по контролю турецких финансов. Совет состоит из представителей Англии, Италии, Франции, Австро-Венгрии и Германии. В совещаниях совета принимает участие также директор Оттоманского банка. Кредиторы согласились на понижение номинальной суммы ссуженного капитала, на понижение нормы % и на изменение сроков расплаты и в этих пределах добились правильной уплаты долгов. Для этого они постепенно брали в свое управление различные отрасли государственного хозяйства, напр. некоторые железнодорожные линии. Члены совета признаются турецкими чиновниками и получают жалованье из средств государственного казначейства. Подобные же комиссии, с различным объемом прав и влияния, существуют в Сербии с 1895 г. и в Греции с 1898 г.

Все указанные случаи Г. банкротства имели место в государствах, стоящих на невысоком уровне промышленного развития. Г. банкротство сравнительно мало влияет на внутреннюю жизнь тех стран, которые почти не знают кредитного хозяйства и лишь недавно, а иногда даже не вполне, перешли к денежному хозяйству. Вместе с тем, все эти случаи имели место в государствах в политическом и военном отношении слабых, которые не имели возможности противиться воздействию со стороны иностранных держав, и потому Г. банкротство приводило к политическому порабощению, которое иногда, как в Египте, вело к несомненному улучшению внутреннего экономического положения, но часто задерживало развитие страны. Трудно себе представить, чем было бы Г. банкротство в большом, сильном государстве, с развитой промышленностью и развитым кредитным хозяйством. Такое государство могло бы не допустить иностранного вмешательства, и банкротство не лишило бы его политической самостоятельности, по крайней мере, непосредственно. С другой стороны, Г. банкротство повлекло бы за собой сильное падение курсов; это последнее неизбежно вызвало бы предъявление к государству всех требований, которые только могут быть предъявлены, но которых государство не в силах было бы удовлетворить; в частности, были бы предъявлены требования о возврате денег, лежащих в сберегательных кассах, что обанкротило бы эти кассы. Так как кредит почти всех кредитных учреждений страны покоится на кредите государства, то все они немедленно прекратили бы платежи; промышленность, связанная с кредитом, получила бы страшный толчок и либо должна была бы на известное время остановиться, либо реорганизоваться. на совершенно новых началах. Таким образом, Г. банкр. неизбежно вызвало бы революцию, если бы только оно само не было вызвано революцией или не служило ее частным выражением. Социалисты не раз указывали на отказ от уплаты государственных долгов, как на один из способов осуществления революции; эта мера была включена, напр., в программу французской рабочей партии (Лафарга и Геда), в 1883 г. В большинстве случаев даже революционные правительства признают долги свергнутых ими режимов. Итальянское королевство признало все долги тех государств Италии, которые им были поглощены; одним из первых актов правительства Бразильской республики было заявление, что оно признает все долги уничтоженной Бразильской империи.

Кроме курсов финансового права, которые все более или менее говорят о Г. банкр. (см. в особенности Рошера), кроме сочинений по международному праву (в особенности Ривье), см. Diena, "Il fallimento degli statt е il diritto internazionale" (Турин, 1898); Kaufmann, "Das internationale Recht der ägyptischen Staatsschuld" (Берлин, 1891); его же, "Die Kommissare der Kasse der ägyptischen Staatsschuld und das internationale Recht" (Берлин, 1896); Kebedgy, "De la protection des créanciers d'un Etat étranger" (в "Journal du droit international privé", 1894); его же, "Les difficultés financières de la Grèce et l'intervention des Etats étrangers" (в "Revue Générale de droit international public", 1894); Leroy-Beaulieu, "L'Egypte et le contrôle anglo-français" (в "Revue des Deux Mondes", авг. 1882); Pflug, "Staatsbankrott und internationales Recht. Mit einem Anhang: Die Organisation der internationalen Kontrolle der griechischen Staatsfinanzen" (Мюнхен, 1898); Politis, "La Caisse de la dette égyptienne" (в "Revue générale de droit international public", 1896); Körner, "Staatsachuldentilgung und Staatshankrott" (Вена, 1893); Meili, "Der Staatsbankrott und die moderne Rechtswissenschaft" (Берлин, 1895); С. Collas, "Der Staatsbankrott und seine Abwicklung" (Штуттг., 1904); статья в Conrad's "Handwörterbuch des Staatswissenschaften".

В. В—в.