Анализ коррупциогенности НПА и их проектов

Коррупция и коррупциогенность

На сегодняшний день существует два основных определения понятия «коррупция»:

• Коррупция – это злоупотребление служебными полномочиями в корыстных целях
• Коррупция – это подкуп и продажность государственных и муниципальных чиновников, должностных лиц, политиков и общественных деятелей

Что же касается коррупциогенности, то обычно под этим словом понимают заложенную в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям или решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов. Таким образом, коррупциогенные нормы можно охарактеризовать следующим образом:

• Они повышают уровень коррупции
• Коррупционные нормы расширяют коррупционные практики
• Также повышают вероятность осуществления коррупционных действий
• Они способствуют совершению коррупционных действий, принятию и исполнению коррупционных решений органами государственной и муниципальной власти и управления
• Снижают возможности противодействия коррупции

Оценка коррупциогенности в России

Согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» для оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции необходимо:

• Внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность
• Создать методолгические основы оценки коррупциогенности государственных функций.

Основной документ, которым на сегодняшний день руководствуются эксперты при проведении анализа нормативных правовых актов и их проектов - Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Существуют также два дополнительных документа - Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта и Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, созданные Центром стратегических разработок.

Методика оценки коррупциогенности законов и законопроектов

При оценке значимости проведения анализа законов и законопроектов на коррупциогенность, необходимо помнить о том, что по результатам анализа эксперты не изменяют и не дополняют нормативные правовые акты, а лишь вносят свои рекомендации.

Цели методики:

• Выявление коррупционных факторов и норм(дефектов норм), которые создают возможности для совершения коррупционных действий или решений
• Внесение рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррупциогенных норм
• Внесение рекомендаций по включению в текст превентивных антикоррупционных норм

Инструменты, используемые для достижения поставленных целей:

• Выделение и классификация наиболее типичных проявлений коррупциогенности нормативных правовых актов
• Описание вышеуказанных факторов, позволяющих обнаружить в тексте нормативного правового акта коррупционность
• Указание на возможные коррупционные действия и последствия

Этапы проведения анализа нормативных правовых актов:

1. Проведение анализа нормативного правового акта на предмет его коррупциогенности
2. Подготовка заключения по результатам анализа
3. Представление заключения по результатам анализа в орган исполнительной власти, принимающий нормативный правовой акт

Таким образом, анализу могут быть подвергнуты не только проекты нормативных правовых актов, но и уже существующие нормативные правовые акты.

Типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов

Основным камнем пректновения, возникающим при рассмотрении этой темы, является вопрос о том, что же считать проявлением коррупциогенности нормативных правовых актов? В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов содержится вся необходимая информация по данному вопросу.

Рассмотрим Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1. Широта дискреционных полномочий.Здесь речь идет о необоснованном расширении возможности свободного усмотрения государственного (муниципального) служащего
2. Определение компетенции по формуле «вправе». Государственный (муниципальный) служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права. Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными
4. Злоупотребление правом заявителя. Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, прикрывает на деле возможности появления коррупции среди служащих
5. Выборочное изменение объема прав Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций не всегда обоснованы
6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами – постановлениями Правительства, ведомственными и локальными актами. В некоторых случаях это не оправданно.
7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность. Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.
8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции». Принятие НПА «сверх компетенции» – это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов. Если такой НПА содержит коррупциогенные нормы, это позволяет должностному лицу, служащему извлекать «ренту» из реализации тех полномочий, за которые он ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные» услуги взамен порядка, установленного другим актом.
9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного акта. Учитывая презумпцию правильности акта, на основе регулирующего пробел НПА до его отмены может состояться множество коррупционных сделок.

Для более подробного изучения остальных типов факторов (к ним относятся: Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, Коррупционные факторы системного характера, Проявления коррупциогенности, Другие коррупционные факторы) рекомендуем ознакомиться с текстом Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Литература

1. Э.В. Талапина, В.Н. Южаков Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: ЦСР, 2007
2. М.А. Краснов, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, К.И. Головщинский, В.Н. Южаков. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2004.
3. В. Л. Римский, И. Компасов Оценивание коррупциогенности норм законов и законопроектов//Материалы 10-го заседания коллоквиума "Оценивание политик и программ", 2007 г.
4. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» № 1789-р от 25.10.2005 (с изменениями на 28.03.2008)