Оценка регулирующего воздействия

Оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA, нем. Gesetzesfolgenabschätzung, GFA, фр. l'évaluation des politiques publiques et aux études d'impact) представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» [Dublin,2004].

Другими словами, под ОРВ понимается набор определённых средств, методик, способов, процедур, которые позволяют определённому государственному органу или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить её. ОРВ появилась на волне административных реформ в западных странах в 80-90-х гг. и представляет собой разновидность оценки программ и политик. В свою очередь, в ОРВ встроены более локальные процедуры, такие как оценка воздействия на конкуренцию. С недавних пор дисциплины по ОРВ преподаются в ведущих западных вузах.

Роль ОРВ

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

В настоящее время ОРВ понимается как часть института «умного регулирования» (smart regulation).

Процедура проведения ОРВ

Основная статья: Процедура проведения оценки регулирующего воздействия

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия, принятые в различных странах.

Выделяют три группы стран [OECD, 2004]:

• страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы — США, Канада;
• страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта — Нидерланды, Великобритания;
• страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность — Южная Корея, Чехия.

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) [OBPR, Auastralia], представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

1. Формулировка и описание проблемы
2. Обоснование необходимости проведения оценки
3. Постановка целей оценки
4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
5. Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
6. Консультации
7. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
8. Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Особенности ОРВ

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции АРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению в российской практике такие методы не используются.

Развитие ОРВ в России и других странах СНГ

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе — в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

• Украина — Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);
• Кыргызстан — Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;
• Узбекистан — Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);
• Казахстан — Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. в нескольких регионах России (Татарстан; Калмыкия и Северная Осетия-Алания — при поддержке Всемирного банка). Было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Минэкономразвития России полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство России приняло Постановление № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым де-факто вводится процедура оценки регулирующего воздействия, а головным органом по ОРВ становится Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан Департамент оценки регулирующего воздействия.

Впервые в России, в качестве обязательной уч. дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики.

Сложности в проведении ОРВ

• Анализ издержек и выгод

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

Традиционно анализ издержек и выгод проводится в отношении трёх групп воздействия:

• общество
• бизнес
• государство

При этом группы воздействия детализируют и/или выделяют в отдельные подгруппы, например, воздействие на малый бизнес, воздействие на окружающую среду и т. д.

В случае, когда денежная оценка эффектов трудноосуществима или невозможна, но есть возможность оценить физическую оценку эффектов, может быть использован анализ «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis).

• Социальная ставка дисконтирования

Поскольку воздействие регулирующего акта на экономику и общество не является одномоментным, а распределено во времени, то при монетизации издержек и выгод требуется корректировка на временной фактор. Для этого используется так называемая социальная ставка дисконтирования. Определение значения социальной ставки дисконтирования также представляет собой определённую сложность при проведении ОРВ.

В Великобритании социальная ставка дисконтирования в зависимости от горизонта прогнозирования находится в интервале от 2,0 до 3,9 %. Для России исследователи определяют социальную ставку дисконтирования на уровне 7-11 % [Архипов, Емельянов, 2006]

Литература

1. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004.
2. Harrington, W., Heinzerling, L., Morgenstern, R.: Reforming Regulatory Impact Analysis. Washington, Johns Hopkins University Press, 2009.
3. Kirkpatrick, Colin: Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? (Competition, Regulation and Development), 2007.
4. Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report. 13 November 2001
5. OECD. Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat. Paris, 2004.
6. K. Staronova. Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experience and Tools in Europe: a resource book for practitioners
7. Office of Best Practice Regulation. A Guide to Regulation. OBPR, Canberra. Retrieved March 27, 2007.
8. The Impact of Legislation: A Critical Analysis of «Ex Ante» Evaluation // ed. by Jonathan M. Verschuuren. Tilburg, 2009.
9. Архипов В. М., Емельянов А. М. Оценка социальной ставки дисконтирования // Финансы и кредит, № 17 (221), 2006.
10. Мадер Л. Европейский опыт оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. — М., 2007. — С. 132—151.
11. Постановление Правительства России от 15.05.2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.02.2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
13. Приказ Минэкономразвития России № 398 от 31.08.2010 г. «Об утверждении положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»
14. Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.
15. Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V. М., ГУ-ВШЭ, 2010.
16. Цыганков Д. Б. Умное-регулирование.рф / РБК Daily, 4 июня 2012, с. 3
17. Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О’Салливан, Н. А. Кошелевой. — М., 2009. — С. 170—192.

Ссылки

1. Заключения по ОРВ // Департамент ОРВ Минэкономразвития РФ, с 2010 г.
2. Руководства и электронные ресурсы по ОРВ // Центр ОРВ ИГМУ ВШЭ (Москва), 2010—2011 г.
3. Оценка регулирующего воздействия в Российской Федерации
4. Национальный совет по правовому регулированию предпринимательской и инвестиционной деятельности в РФ
5. Кейсы по оценке регулирующего воздействия // Институт оценки программ и политик (Москва), 2008—2009 гг.
6. Уч. дисциплина «Оценка регулирующего воздействия» // Высшая Школа экономики (Москва), 2010 г.
7. Материалы по оценке регулирующего воздействия // Институт развития промышленной и экономической политики (Москва), 2008 г.
8. Соболь Д., Цыганков Д. Преподавание курсов по оценке регулирующего воздействия: международный опыт и российская практика (2008 г.)